三、改革和完善基層群眾自治制度
第一，要正確處理好居民委員會、村民委員會同黨組織的關(guān)系。從居民委員會、村民委員會與基層黨支部的關(guān)系來看，居民委員會、村民委員會要積極主動地接受所在黨支部的思想政治領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)常聽取黨支部的意見，在決定重大問題之前，應(yīng)向黨支部征求意見，以提高政策水平，取得支持和幫助。基層黨支部應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持自己的政治核心地位，向居民委員會、村民委員會宣傳黨的路線方針政策，定期討論他們工作中的重大事項(xiàng)，支持和幫助他們按照法律獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展活動，充分發(fā)揮他們的自治作用。
為此，必須防止黨組織包辦或指使基層群眾自治組織工作的情況。社區(qū)自治組織產(chǎn)生于社會、服務(wù)于社會，是屬于社會的、基層群眾的自治組織，而不是黨的下級組織。在社區(qū)內(nèi)，社區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是由居民或村民以及他們的代表產(chǎn)生的居民或村民會議，居民委員會或村民委員會是居民或村民會議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。社區(qū)自治組織的職責(zé)主要是辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。社區(qū)自治組織既有政治屬性，即是一個(gè)維護(hù)居民利益、民主管理居民公共事務(wù)和組織本社區(qū)公益事業(yè)、具有政治民主屬性的居民組織，又是一個(gè)具有社會屬性的居民組織，它必須以維護(hù)和增進(jìn)居民的社會福利、社會保障、社區(qū)治安、優(yōu)撫救濟(jì)等方面的社會權(quán)益和能力為己任。作為執(zhí)政黨的各級組織應(yīng)充分尊重基層群眾自治組織的地位和作用。
第二，要正確處理好居民委員會、村民委員會同政權(quán)組織的關(guān)系。根據(jù)《城市居民委員會組織法》的規(guī)定，城市居民委員會為群眾自治組織，市基層人民政府同居民委員會不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是指導(dǎo)關(guān)系。所謂指導(dǎo)，就是對居民委員會的工作進(jìn)行指點(diǎn)，對其工作提出原則性的意見，把握好大的方向問題，而不是對日常事務(wù)進(jìn)行干預(yù)。這種指導(dǎo)作用，主要是通過宣傳、教育、督促、檢查的方式和途徑實(shí)現(xiàn)的。對于城市居民委員會來說，在開展自治活動時(shí)要注意防止片面強(qiáng)調(diào)自治而忽視基層政府或其派出機(jī)關(guān)對其指導(dǎo)的傾向。我們所說的自治，是指在基層政府或其派出機(jī)關(guān)指導(dǎo)下的，以居民群眾為主體的自治；是建立在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則和遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策基礎(chǔ)上的自治。離開了上述指導(dǎo)原則，居民委員會的工作和群眾自治就會偏離正確的方向。對于城市基層人民政府來說，應(yīng)當(dāng)把居民委員會的工作擺在應(yīng)有的位置，加強(qiáng)政策指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。特別是街道辦事處，對居民委員會負(fù)有直接指導(dǎo)的職責(zé)，更應(yīng)把居民委員會的工作作為重點(diǎn)來抓，切實(shí)解決居民委員會工作中的困難，保障居民委員會的工作順利開展。同時(shí)，要尊重居民委員會的自治地位，支持居民委員會獨(dú)立地開展工作。
從原則上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府同村民委員會的關(guān)系，也是指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！本痛迕裎瘑T會來說，一方面要積極主動地爭得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)、支持和幫助，另一方面又要積極主動地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作，完成各項(xiàng)任務(wù)。應(yīng)當(dāng)明確，村民自治絕不意味著村民委員會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所貫徹的方針政策可執(zhí)行可不執(zhí)行，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依照法律、法規(guī)及有關(guān)政策所布置的任務(wù)可完成可不完成。對上述方針政策和有關(guān)工作任務(wù)，村民委員會是必須遵守和執(zhí)行的。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府來說，對村民委員會的工作要給予指導(dǎo)、支持和幫助。具體來講
，對村民委員會依法所開展的各項(xiàng)工作，諸如舉辦公共和公益事業(yè)、維護(hù)社會治安、調(diào)解民間糾紛、建立和完善生產(chǎn)和生活的社會化服務(wù)，以及在宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家方針政策、執(zhí)行村規(guī)民約等方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都要盡可能地給予指導(dǎo)、支持和幫助。當(dāng)前，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府向村民委員會交辦應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有關(guān)工作部門直接完成的任務(wù)，不適當(dāng)?shù)匾蟠迕裎瘑T會向村民征工募款，造成村民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過重，會無形當(dāng)中把村民委員會變成實(shí)際上的基層政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，從而動搖它作為基層群眾性自治組織的地位。這種狀況亟待改變。
第三，社區(qū)自治組織有責(zé)任、有權(quán)利監(jiān)督和評估政府及其派出機(jī)關(guān)在社區(qū)建設(shè)、社區(qū)發(fā)展和社區(qū)管理上的工作狀況。政府工作績效如何，只能是以它所服務(wù)的對象即居民的意見作為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，政府工作態(tài)度、作風(fēng)、方式、成效的好壞應(yīng)由居民來監(jiān)督和評價(jià)。加強(qiáng)社區(qū)自治組織對政府及其派出機(jī)關(guān)工作狀況的監(jiān)督與評估，既是社區(qū)居民自治的必然要求，也是政府密切同居民群眾的聯(lián)系、提高社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理水平的必要環(huán)節(jié)和重要渠道之一。實(shí)行“下考上”“民考官”，對政府職能部門及其工作人員進(jìn)行評議、考核和監(jiān)督，才能有效落實(shí)居民的民主權(quán)利，促進(jìn)政府職能部門工作作風(fēng)的改進(jìn)和工作效率的提高。
第四，完善社區(qū)參與機(jī)制和強(qiáng)化自主意識。社區(qū)參與是指社區(qū)的居民或村民自愿參加社區(qū)公共事務(wù)的管理、決策、監(jiān)督和運(yùn)作的過程。社區(qū)居民或村民是社區(qū)參與的當(dāng)然主體。伴隨著社區(qū)自治的推進(jìn)，基層群眾的參與程度不斷提高。但是，總的來說，我國社區(qū)居民或村民的社區(qū)參與還不適應(yīng)社區(qū)自治的客觀需要：一是就參與意識而言，相當(dāng)多的居民或村民的社區(qū)參與意識還比較淡薄。他們雖然生活在社區(qū)，但卻沒有意識到自己屬于社區(qū)自治的主體，沒有意識到自己也應(yīng)該對本社區(qū)建設(shè)盡一份責(zé)任和義務(wù)，甚至錯誤認(rèn)為，社區(qū)治理完全是政府行為。二是就居民或村民參與的內(nèi)容而言，主要局限于出席居民或村民會議、文體健身等一般性的社區(qū)活動，參與還很不深入、很不廣泛。要改變這種狀況，需要采取下述幾方面措施：
一是堅(jiān)持社區(qū)需求本位原則，注重用共同需求、共同利益來調(diào)動居民或村民參與的積極性。所謂堅(jiān)持社區(qū)需求本位原則，就是從本社區(qū)的客觀實(shí)際出發(fā)，把解決各類社區(qū)成員尤其是大多數(shù)居民群眾的實(shí)際需要放在首位，把解決群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題作為社區(qū)自治工作的重點(diǎn)。當(dāng)社區(qū)自治組織開展的工作與居民或村民的切身利益息息相關(guān)時(shí)，居民或村民的生活重心自然就會轉(zhuǎn)向社區(qū)。因此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化居民或村民與社區(qū)之間的利益關(guān)系，使居民或村民在利益關(guān)系的基礎(chǔ)上產(chǎn)生參與社區(qū)事務(wù)的愿望。如果社區(qū)自治組織能夠滿足絕大多數(shù)群眾的共同愿望和共同利益需求，那么就能調(diào)動群眾廣泛參與社區(qū)事務(wù)的積極性和持續(xù)性。
二是堅(jiān)持先進(jìn)性與廣泛性相結(jié)合的原則，力求使每個(gè)參與者都能找到自己的位置。社區(qū)自治活動，尤其是其中的志愿服務(wù)活動，無疑具有突出的先進(jìn)性，但要使這種先進(jìn)行為發(fā)展成居民群眾自覺參與的行動，就必須從社區(qū)群眾的實(shí)際承受能力出發(fā)，做到盡力而為與量力而行相結(jié)合，無償服務(wù)與低償服務(wù)、有償服務(wù)相結(jié)合。既提倡無私奉獻(xiàn)精神，又肯定和支持兼顧個(gè)人合理利益的參與行為，不使參與社區(qū)自治活動成為居民或村民的沉重負(fù)擔(dān)。同時(shí)提倡從身邊小事做起，力所能及，積少成多，并且注意發(fā)揮每個(gè)居民或村民的特長，使他們在參與中獲得樂趣，實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。
三是切實(shí)開展“民評官”活動。“
民評官”活動是在基層社會培育民主、調(diào)動社區(qū)群眾參與積極性的一種積極而穩(wěn)妥的形式。它一方面可以有利于在基層社會漸進(jìn)地培養(yǎng)民主習(xí)慣；另一方面又能充分調(diào)動社區(qū)群眾的政治參與意識和積極性，打造政治民主化的基礎(chǔ)。“民評官”活動的制度化開展將民主引入社區(qū)群眾的日常社會生活中，使民主由一種遠(yuǎn)離社區(qū)群眾的陌生理念轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎由鐣毡樽袷氐倪\(yùn)行規(guī)則，可以為訓(xùn)練基層群眾的民主素質(zhì)和能力、奠定民主制度的社會基礎(chǔ)提供制度化、經(jīng)?；膶?shí)踐。這樣，當(dāng)社區(qū)群眾掌握了運(yùn)用民主程序和自治組織載體表達(dá)意愿、反映要求并能實(shí)現(xiàn)自己的利益需求，民主就將成為人們的一種習(xí)慣、一種生活方式。
四是建立和完善參與機(jī)制。從長遠(yuǎn)來看，要使居民或村民參與不斷持續(xù)發(fā)展，就必須將其推向規(guī)范化、制度化階段。這就意味著除了上述幾方面工作以外，還要依據(jù)有關(guān)法規(guī)、政策，通過民主程序和法定程序制定相應(yīng)的規(guī)章制度，形成一整套參與機(jī)制。其中包括激勵機(jī)制和責(zé)任機(jī)制等等。比如，可以在一些城市和城區(qū)試行“群眾參與社區(qū)活動制度”，規(guī)定有參與能力的居民或村民每年應(yīng)為社區(qū)義務(wù)貢獻(xiàn)若干時(shí)間，并制定相應(yīng)的考核、獎懲及替代辦法，以推動群眾參與向制度化發(fā)展。只有社區(qū)參與制度化，才能使社區(qū)自治日益符合市場經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)展民主政治的需要。
五是推動“四個(gè)民主”制度化。“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，它們既是保障基層群眾自治權(quán)利的規(guī)則和程序，也是保障社區(qū)自治切實(shí)有效的運(yùn)行機(jī)制。制度化意味著這個(gè)運(yùn)行機(jī)制能夠穩(wěn)定而定期地進(jìn)行，不以某些人的意愿改變而改變。（1）建立一套行之有效的運(yùn)行機(jī)制。這一機(jī)制至少應(yīng)該包括三個(gè)要素：正式制度、非正式制度和激勵機(jī)制。正式制度包括“四個(gè)民主”的運(yùn)行程序、制度規(guī)范等內(nèi)容，具體體現(xiàn)為法律法規(guī)。法律是社區(qū)管理現(xiàn)代化的根本保障，社區(qū)建設(shè)運(yùn)行秩序的調(diào)整和穩(wěn)定都必須以法律為依據(jù)和后盾。針對我國社區(qū)建設(shè)的法制還不完善的現(xiàn)實(shí)，當(dāng)前應(yīng)抓緊制定在社區(qū)民主自治等方面的關(guān)鍵性法規(guī)，努力形成高效配套、完整嚴(yán)密的社區(qū)建設(shè)法規(guī)體系。用法律保障和規(guī)范社區(qū)居民自治活動，實(shí)現(xiàn)有序的政治參與，使“四個(gè)民主”在實(shí)踐操作中做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。非正式制度包括公民民主意識的培育，政治文化氛圍的培育，公開、公正、公平競爭的政治游戲規(guī)則的形成等。激勵機(jī)制包括獎勵和懲罰兩個(gè)方面。既要對嚴(yán)格執(zhí)行制度的當(dāng)事主體進(jìn)行獎勵，也要懲罰違規(guī)行為，這樣才能為制度的長久實(shí)施提供保障。（2）擴(kuò)大直接選舉的范圍。從民主化水平而言，直接選舉比間接選舉的民主化水平更高。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、公民文化水平的提高以及現(xiàn)代傳播技術(shù)的普及，擴(kuò)大直接選舉的條件日趨成熟，可以將直接選舉的范圍由社區(qū)自治組織擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和區(qū)縣一級。這樣能夠更好地保證基層政府依法行政，更加謹(jǐn)慎地處理好基層政府與社區(qū)自治組織的關(guān)系。（3）加強(qiáng)監(jiān)督，讓基層群眾在“四個(gè)民主”的周期化參與中形成一套政治習(xí)慣。為了保證“四個(gè)民主”在社區(qū)自治中成為群眾經(jīng)常性的活動，必須創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境，防止一些人拿“四個(gè)民主”做表面文章，各級地方人大要不斷深入調(diào)查了解整個(gè)社區(qū)自治活動的開展情況，對工作中的問題，要及時(shí)督促相關(guān)單位和部門采取措施予以解決。通過地方人大的監(jiān)督功能的發(fā)揮，使諸如選舉、評議、居民或村民代表大會等各種政治參與形式周期性開展，以吸引廣大群眾參與，并在參與中訓(xùn)練居民或村民的參與意識，通過居民或村民來保障制度化參與的效果。
（本章完）