國內關於黨內民主的研究主要從我國的現實政治出發，對發展黨內民主的必要性及可能途徑進行對策性研究。在許多人看來，黨內民主似乎只有諸如我國這樣的社會主義國家才存在的問題，其實不然，黨內民主是一個具有普遍意義的話題，在西方所謂發達的民主國家，其主要政黨的黨內民主也是近些年來十分引人注目的問題。本章試圖介紹西方學者對於政黨與民主關係的系統和歷史的考察，西方學者對於黨內民主的理解和分析模式及主要觀點，以及西方國家主要政黨擴大黨內民主的一些做法。
1．政黨與民主關係的系統考察
政黨與政黨政治是世界上一種普遍的政治現象，政黨組織與活動是一個國家政治生活中十分重要的內容之一。無論在各種經濟發展水平還是各種政體情況下，政黨無處不在，表明它們發揮了十分重要的政治功能，換句話說，無論英國保守黨，還是中國共產黨，抑或伊拉克社會黨都作爲“組織工具”而執行相似的任務，它們聚集公共輿論，作爲社會與政府的橋樑和紐帶傳達信息，錄用和遴選政治領導人，監督公共政策的執行。儘管政黨及其政黨的功能是不可否認的客觀存在，但是關於政黨合法合理性的爭論從來都沒有停止過，關於政黨對民主起著積極作用還是消極作用的問題，往往有著針鋒相對的回答。過去兩百年來，政黨贏得了奢侈的讚美，同時也遭遇到猛烈的譴責，在19世紀前夜，美國首任總統華盛頓對“政黨精神普遍的、持續的搗亂”向他的同胞發出了著名的警告，指責政黨“企圖擾亂議會，使得公共行政軟弱無力”，“帶著畸形的嫉妒和危言聳聽的警告來煽動共同體”。在21世紀的前夜，德國總統裡夏德·馮·魏茨澤克對於德國的政黨也提出了警告，批評和指責他們“迷戀於通過贏得選舉來獲得權力，然而當選之後，他們卻忘記了他們的權力應該用來做什麼”。除了兩位總統的警告外，還有大量揭露政黨缺陷的文獻。
在政黨遭受懷疑和指責的同時，許多學者對政黨在民主發展中的作用進行了充分的肯定。埃德蒙·伯克也許是第一個而且肯定是最雄辯的爲政黨的公共利益屬性進行辯護的人，他認爲“政黨是一羣人聯合起來，在所有人或者大多數人都同意的某些具體原則的基礎上，通過共同的努力來促進國家利益”。托克維爾在考慮促使民主在革命後的美國發展起來的力量和制度的時候，特別重視政治社團和政黨，把他們視爲公民社會的關鍵制度。美國政黨研究的著名學者蔡斯奈德在他的關於政黨政府的經典著作的開卷就提出，“政黨創造了現代民主，而沒有政黨現代民主是無法想象的”。李普塞特認爲，“民主制度作爲複雜社會中的一種政治體制，它從憲法上提供了定期改換統治官員的機會，而且它是一種允許人口的最大可能多數通過選擇政治職位的競爭者來影響主要決策的社會機制，而這是通過政黨完成的”。
世界政治不斷演變和發展，政黨對於民主的積極作用得到普遍的驗證和認可，儘管各國在具體的政黨制度上存在差別，但是政黨作爲國家民主運行的支柱卻是共同的特徵，西方更是以是否實行多黨競爭體制爲標準來判斷一個國家是否是民主國家。
其實，政黨與民主在兩個方面相互聯繫、相互影響。一是政黨與民主的外部關係，即政黨的存在對於民主的作用和影響，或者說民主體制下政黨運作的功能；二是政黨與民主的內部關係，即政黨本身的運作是否民主，或者說民主能否存在與政黨之中。這兩個方面統一於政黨與民主的關係模型之中，從不同的方面著手研究形成不同的理論領域，在不同的時代和歷史階段，學者及實踐者關注的側重點也不一樣。西方理論界的主流是從政黨與民主的外部關係來研究的，多黨競爭機制似乎成了西方民主的代名詞，在這種模式之中，政黨本身是否民主，或者政黨本身的民主程度對於國家民主來說並不重要，政黨提名的候選人可以是全體黨員預選產生的，或者是政黨領導人的秘密會議（caucus）決定的，抑或是黨魁通過禪讓方式產生的，不管政黨採用哪種方式產生自己的候選人對國家民主沒有多大的影響，關鍵是要有多個政黨相互競爭。
然而，隨著卡特爾型政黨的產生，政黨與民主的關係由外部影響轉化爲內在互動。原來關心的主要問題是政黨是否有利於民主以及民主是否需要政黨，而現在關注的焦點卻是政黨本身是否民主或更加民主。在卡特爾型政黨模式裡，國家和政黨相互滲透和融合，政黨逐漸脫離公民社會而融入國家，實際上已經變爲國家的組成部分，成爲“準”國家機構。政黨之間不存在根本的政策差別，政黨競選更多地在於選擇更合適的公共管理者或者候選人，而非取向不同的政策。政黨活動和功能不再依賴於黨員個人的人力和經費支持，不用建立自己的政治宣傳工具和手段，而是通過獲得國家補助進行資本密集型政治活動，通過國家所認可的特權運用大衆媒體進行政治溝通和宣傳。政黨尤其是執政黨本身是否民主對於國家民主起著十分關鍵的作用，這種現象不僅發生在一黨執政的社會主義國家，甚至在老牌的西方民主國家，加強和擴大執政黨黨內民主的呼聲也不斷高漲。
2．黨內民主的分析框架
在現代多數代議民主政治中，政黨與選民之間的關係十分微弱。這主要是由於當代人們受教育程度的提高和物質生活的改善使得人們更加獨立於政黨或政治聯盟，在西歐國家，政黨成員的數量多年來持續下降，導致了政黨不少財政困難，政黨精英的錄用也青黃不接。同時，搖擺不定的選民越來越多，選民常常改變投票的偏向，使得政黨所獲選票的份額不斷波動，政黨精英也因此更加脆弱，更加依賴於一些不可控制的因素，例如競選活動中宣傳媒體的覆蓋面，以及政治醜聞的影響。這些現象表明政黨不再擁有穩定的選民基礎，它們需要尋找新的方法和途徑來提高政黨的聲望和吸引力，以便在選舉中獲得更多的選票。政黨戰略的轉換在競選中越來越重要，例如加強選前的助選運動，更多的關注和宣傳政黨候選人個人勝於宣傳政黨。
擴大政黨的黨內民主就是爲了提高政黨聲望和凝聚力的重要措施。黨內民主的核心內容是政黨候選人挑選的民主化。通過擴大黨員在候選人挑選和提名中的發言權來增強黨員的參與意識和提高政黨的內聚力。政黨作爲挑選候選人的唯一工具，新的民主形式對政黨的功能產生重要的影響，此時的政黨具有雙重作用，一方面它通過給人一次選擇代理人的機會而發揮媒介作用；另一方面，它監管著誰將被挑選。政黨候選人挑選的民主化意味著由少數人選人的現象發生改變，更多的人在挑選候選人方面享有發言權。但同時有證據表明在民主化過程中政黨精英在挑選候選人過程中的作用也得到加強。政黨候選人挑選的開放程度在各國不一樣，西歐政黨自己決定挑選候選人的程序，因而更有可能控制遴選的過程，而在美國，法律規定候選人預選必須是開放式的。不少政黨是在競選中慘敗而由執政黨變爲在野黨後，痛定思痛，試圖通過擴大黨內民主來重振雄風，以圖東山再起，贏得下次競選而重新執政。在候選人挑選民主化過程中政黨在許多方面改變了自身，同時會產生許多意料之外的結果。
政
黨候選人挑選的民主化確實在提高政黨的聲望和吸引力方面有著積極的作用，但是極端的民主化形式將從根本上改變政黨與候選人之間、政黨與投票者之間以及政黨代表與政黨領導人之間的關係，這樣很有可能侵蝕候選人對政黨政策的忠誠、降低政黨的內聚性和立法行爲的穩定性。經驗表明適度的民主化對政黨組織最可能產生有益的影響。
設計一套分析工具來研究政黨候選人挑選的不同方式，有利於描繪一幅政黨內部權力結構圖，如果說政黨的行爲受選舉制度的影響，那麼單個政客的行爲必然受到候選人挑選方式的影響。下面的分析框架構建在回答以下四個問題的基礎上。首先，誰可以被挑選爲候選人？或候選人資格問題，成爲候選人是否有條件限制，如果有的話，這些條件有多嚴格，在多大的程度上它們會影響潛在候選人的規模和本質；其次，誰來挑選候選人？參與挑選過程是否需要條件，如果有的話，對選舉團的規模和實質有什麼影響；再次，在哪裡進行挑選？是全國性的、地區性的還是地方性的選舉團大會上挑選，政黨是否分配功能代表，還是根據社會羣體和部門分配代表名額；最後，候選人通過什麼方式獲得提名？候選人通過投票程序還是通過任命方式獲得提名。
（1）候選人資格
根據候選人資格的包容性和排他性的程度描繪一個連續體，來說明候選人資格的寬嚴程度。如圖12-1所示，在包容性的極端，所有的市民都有資格成爲候選人，美國有些州很接近這種情況，主要是歸功於州法律的規定，而不是政黨規則。在排他性的極端，附加條件特別嚴格，比利時社會主義黨就是這方面的例子，根據該黨的規定，潛在的候選人需要具備以下條件：①在預選前已經入黨滿5年；②每年從社會主義消費合作社購買不低於一定數量的東西；③長期訂閱黨報；④把孩子送到公立學校，而不是天主教學校上學；⑤妻子和孩子加入相應的婦女和青年組織。
圖12-1 候選人資格
（2）選舉人團
選舉人團是挑選候選人的機構，它可以由一個人、幾個人或許多人、甚至全體成員組成。根據包容性和排他性對選舉人團進行分類，所有種類聯結成一個連續體，在包容性的極端，選舉人團的範圍等於大選選民的範圍，在排他性的極端，選舉人團就只有一個人。在兩個極端之間，連續體上的每一段對應一種模式，如圖12-2所示。
圖12-2 選舉人團
將前面所述的兩個維度統一起來，或將圖12-1和圖12-2整合在一起，以圖12-1的連續線爲縱軸，以圖12-2的連續線爲橫軸，可以得到圖12-3。
圖12-3 候選人挑選過程中候選人資格和選舉人團
從圖12-3可以看出候選人資格與選舉人團兩個維度可以有不同的組合，值得注意的是，高水平的包容性與高水平的排他性結合在一起，同樣對遴選過程保留著控制權。
（3）候選人挑選中的分權
政黨候選人挑選中的分權可以從兩個層面上理解，一是區域性分權，也就是政黨的地方選舉人團挑選地方當局或有關機構的候選人；二是功能性分權，也就是如工會、婦女組織或少數派組織等羣體挑選自己的候選人。如圖12-4所示，如果候選人是由全國性的選舉人團決定，而沒有區域性或功能性的代表參加，那就是集權式的遴選方式；反之，如果區域性或功能性的代表挑選本級的候選人，則是分權式的。
圖12-4 候選人挑選中的集權與分權
（4）票決制和任命制
如果政黨候選人挑選過程中包含投票決定的程序，即由投票來決定提名候選人或決定將誰放在候選人名單上，就可以成爲票決制。值得注意的是，由兩人或更多人組成的任命機構也可能採用投票程序，只有當這種方式滿足以下兩個條件時纔可看作票決制，首先，每個候選人是由專門的投票來決定，而不是一攬子決定；其次，投票結果必須能夠賦予候選資格的合法性。
圖12-5 候選人提名與代表性控制
3．國外主要政黨的黨內民主實踐
當我們探討有關組織的問題時，不得不提起一個政治社會學的經典論斷——寡頭鐵律，他是意大利籍著名政治社會學家羅伯特·米歇爾斯發現的，寡頭統治表明在現代社會的大型組織中，權力最終必然會集中到少數人的手上，這是任何試圖實現集體行動的組織的必然結果，是不以人的意志爲轉移的“鐵律”。而政黨作爲最重要政治組織之一，也難逃此鐵律的約束。他還發現，即使強烈信奉社會民主原則的社會主義政黨也難逃走向寡頭統治的趨勢。儘管寡頭鐵律的論斷不一定與事實完全相符，也受到許多人的批評，但是它確實反映了存在大型組織當中一種客觀的現象。
在政黨發展歷史過程中，發展黨內民主就是一種抵禦寡頭鐵律的措施。西方主要政黨大多經歷過由“政黨寡頭秘密會議”（caucus）到黨內預選提名的過程。20世紀80年代以來，西方一些政黨在發展黨內民主方面進行了大量改進和創新。主要有以下幾個方面：政黨領袖或政黨推薦的候選人產生更加民主；擴大黨內參與民主，保障和擴大普通黨員積極參與黨內事務；加強黨的代表機構的民主，改進決策體制，增強決策民主。下面主要介紹幾個點典型的國外政黨在發展黨內民主方面的情況。
3.1 英國工黨的黨內民主改革
英國工黨是老牌的社會民主黨，把民主作爲最基本的價值觀念和追求，向來關注黨的民主化問題。20世紀80年代以來，工黨在意識形態、政策主張、組織結構各個方面進行較大的改革，其中一項重要內容就是進一步推進黨內民主化，保障和擴大個人黨員的權利，以吸引更多的人入黨，鼓勵黨員積極參與黨內各項事務和活動。
（1）改革選舉制度，推進選舉民主化。
20世紀80年代以前，黨的領袖由議會黨團選舉產生，因此只有少數人才有選舉黨的領袖的權利。1981年，工黨通過決議，黨的領袖改爲由工會代表、選區黨代表和議會黨團一起選舉產生，選舉團的選票按工會40%、選區組織30%、議會黨團30%的比例分配。這次改革雖然在一定程度上擴大了領袖選舉上的民主，但是實際上由於工會選票比例較高，而且工會積極分子往往控制了選區組織，使得選舉受到工會的把持和控制，廣大個人黨員在選舉中作用很小。1993年，工黨對領袖選舉制度再次進行改革，規定工會和選區黨組織在選舉領袖和議會候選人時採用一人一票制，並且規定工黨集體黨員只有在成爲個人黨員之後，纔可在選區黨組織參加投票。
（2）改革決策體制，實行決策民主化。
決策體制改革主要表現在兩個方面，一是改革黨內權力機構表決或投票制度；二是成立決策諮詢機構，擴大決策中的黨員參與。工黨年會作爲工黨的最高權力機關，對黨的工作進行指導和控制。1993年以前，工黨年會由於採取集體投票制使得工會在工黨年會中擁有的投票權高達2/3，工黨年會幾乎由工會把持。爲此，工黨對年會的投票制度進行改革，將工會票數所佔比例控制在50%，同時廢除集體投票制，採取一
人一票制，從而削弱了工會對工黨年會的把持，擴大了工黨年會中的民主。
工黨新的決策體制的關鍵，是在保留黨的大會作爲黨的最高決策機構的地位的同時，設立全國政策論壇、政策委員會和聯合政策委員會等新的決策機構。全國政策論壇由黨的各個方面選舉的180名代表組成，每人任期兩年，其主要任務是審查黨的現行政策，制定新的政策。單位不同，選舉辦法也略有不同。例如，地方政府的代表由工黨市鎮委員協會從其成員中選舉產生。工會、合作黨、黑人社會主義協會和社會主義團體的代表，按它們各自的內部規則選舉產生。選區工黨的代表，由參加工黨年會的選區工黨代表，在年會上從他們中間選舉產生，他們要成爲代表候選人，不僅要得到所在選區工黨總委員會的提名，還要得到所在地區其他兩個選區總委員會的提名。地區工黨的代表則由參加工黨年會的地區代表，在年會上從他們中間選舉產生。爲了使普通黨員能最大限度地參與決策過程，全國執委會在全國各地召集地方論壇，給政策委員會提供建議。其中最主要的地方論壇是威爾士政策論壇。它由威爾士各選區工黨的兩名代表和附屬組織的代表組成，完全獨立於全國政策論壇，只制定通過威爾士議會實施的政策。聯合政策委員會由首相主持，由8位全國執委會成員、8位內閣成員、3位全國政策論壇選舉的成員組成，任務是對政策論壇的工作實施指導和戰略監督。政策論壇的所有政策文件必須經過它同意，才能提交給黨的全國執委會或年會。全國政策論壇每年召開兩次會議，按照一個兩年一期的滾動計劃進行工作。每輪政策制定過程大致經過以下幾個階段：第一，政策論壇審查黨的現行政策，確定黨的政策優先考慮的問題。第二，政策委員會根據政策論壇確定的應優先考慮問題起草政策文件草案，交政策論壇。政策論壇對文件草案提出修改意見，再交回政策委員會。第三，政策委員會根據政策論壇的意見修改文件草案，提交聯合政策委員會。4.第四，聯合政策委員會對文件草案進行修改並批準它作爲“協商文件”在網上公佈，同時分發給地區工黨辦公室、選區工黨書記、黨的附屬組織以及黨外組織和專業團體。第五，政策論壇根據黨內外的意見，對協商文件進行最後的修改，交聯合政策委員會。第六，協商文件在得到聯合政策委員會同意後，由它提交年會辯論和表決。一個修改意見只要得到全國政策論壇多數人的支持，就可以自動吸收到提交大會討論和表決的最後文件中。一個修改意見如果只得到全國政策論壇25%到49%的成員的支持，也可以和多數人支持的文件一起作爲“少數派的立場”提交大會，由大會決定哪一個文件成爲黨的政策。但是一個修改意見如果得到的支持率低於25%，則不能提交大會。大會可以就政策論壇提交的文件中的關鍵部分和建議分別投票，而不必像過去那樣，對全國執委會提交的政策聲明採取要麼全部接受、要麼全部否決的辦法投票。大會通過的文件的內容將作爲黨的政策列入黨的競選宣言。
（3）加強基層組織建設，推進基層民主化。
工黨在每個選區的黨組織都設置了“管理委員會”，1989年對管理委員會制度進行了改革，其成員由原來的選區內附屬組織的代表組成變成由選區內全體個人黨員和所屬組織(工會、社會主義團體、合作社)的代表構成，在“管理委員會”中，工會和其他政治組織(主要是工會)佔總票數的40%，個人黨員佔60%。個人黨員代表採取一人一票制，這項改革減少了工會對選區黨組織的影響力，增強了個人黨員的作用。
3.2 新加坡人民行動黨的黨內民主
新加坡人民行動黨成立於1954年，1959年大選獲勝後上臺執政，迄今執政已達48年，是世界上實行多黨制國家中對國家掌控能力最強、執政時間最長的執政黨。行動黨最高領導層是中央執行委員會，設有主席、秘書長、副秘書長，共有12名委員，都是出任國會議員和內閣部長的黨員，他們由每兩年舉行一次的幹部黨員大會選舉產生。中央執委全權掌管黨的一切事務。在基層，黨通過按選區建立的支部發揮作用，每個選區有一個支部，大的選區建立分部，全國共有84個支部。人民行動黨執政成功，主要原因在於它能夠從本國國情出發，把東西方優勢統一起來，堅持爲民執政理念，堅持務實主義態度和與時俱進精神，同時實施經濟先行方針，有一整套東西方價值觀結合的共同價值觀、民主社會主義和資本主義結合的行動路線、議會民主和領袖治國結合的政治體制、法治和德治結合的社會管理體制。從執政黨本身來說，人民行動黨注重加強黨內民主制度建設，並注重將黨內民主和社會民主結合起來。
2002年11月，人民行動黨成立了“更新行動黨委員會”，該委員會提出了重要的改革建議，即以黨內直選而不是委任的方式，選舉黨的最高決策機構 --黨總部的執行委員會；並且成立政策論壇，讓黨的最高領導層和黨員進行雙向溝通；允許和吸引青年人蔘加行動黨和政府組織的政策討論，通過行動黨青年團把年輕人吸引在黨的周圍。
人民行動黨的領導層通過嚴密的程序挑選出來，不能由少數人控制或操縱提拔程序和人選。遴選程序包括六道具體程序，包括理論、實踐和嚴格的面試，其專業性強、程序嚴格、主考人員的層次高和幾乎沒有非制度化的運作是這一遴選程序的主要特點，這就保證了最好的人才能夠及時地選拔到黨的重要的崗位上。此外，即使最後被任用，其更新率也是很高的。爲了保持黨的活力，每次大選時，人民行動黨都要推出1/3的新議員。由於議員的素質很高，退出後很容易另謀職業，因而這種更新已經制度化。
人民行動黨注重把黨內民主與社會民主的結合起來。人民行動黨的國會議員必須密切聯繫選區羣衆，瞭解民情，爲民衆提供具體有效的服務。人民行動黨規定黨的國會議員必須在固定時間接見本選區的民衆，每月至少安排一次，爲選民解決各種實際問題。除此以外，還要求議員在四年任期內，對選區內的每個家庭都要進行拜訪。人民行動黨的議員意識到，如果不能同選民保持密切聯繫，並切實爲民服務，就不能贏得大選。
3.3 其他政黨的黨內民主
越來越多的政黨注重政黨發展面臨的新形勢和新情況，把發展黨內民主作爲政黨自身建設的重要任務。
德國社會民主黨允許各級黨組織成立各種論壇，允許這些論壇向同級黨代會提交提案、派送代表，強調保留黨內公決形式，以使每個黨員都機會參與重大問題的決策。德國綠黨特別注重發展“基層民主”，綠黨的一切領導機構都由基層直接選舉產生，決策權屬於黨的基層組織，採取分散化而不是集中制的措施，使各級黨組織成爲獨立的行動實體。每年召開的一次全國會議不是由各州的黨組織，而是由地方基層黨組織和縣黨組織直接選舉的代表參加的，其職責是就政治問題政策作出決議。
法國社會黨於1997年改革第一書記的選舉方式，把過去第一書記由黨的執行委員會選舉改由全體黨員直接選舉，把黨的各級議員候選人由過去自上而下的指定改由地方黨組織選舉產生，並把屆中召開黨的全國代表會議的做法制度化。
（本章完）