突發(fā)事件和公共危機(jī)都會(huì)對(duì)人們的日常生活秩序造成不同程度的影響，為了盡快恢復(fù)正常秩序，領(lǐng)導(dǎo)干部和政府必須努力做好恢復(fù)階段的戰(zhàn)略管理。通常包括常態(tài)化的應(yīng)急機(jī)制、科學(xué)的安撫工作和系統(tǒng)地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為預(yù)防公共危機(jī)的再次發(fā)生、積極實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序重建和為以后的應(yīng)急管理工作的改進(jìn)提供保障和奠定基礎(chǔ)。
恢復(fù)階段的戰(zhàn)略管理內(nèi)容并不盡相同，一般可以包括組織恢復(fù)戰(zhàn)略管理、社會(huì)恢復(fù)戰(zhàn)略管理、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)戰(zhàn)略管理、精神恢復(fù)戰(zhàn)略管理、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)戰(zhàn)略管理等內(nèi)容。
一、組織恢復(fù)戰(zhàn)略管理
應(yīng)急管理的事中階段處于波峰頂端，各種矛盾交織，因此，其應(yīng)急機(jī)制往往體現(xiàn)出應(yīng)急非常態(tài)的特點(diǎn)，其具體運(yùn)行也體現(xiàn)出非常態(tài)的特點(diǎn)。一旦進(jìn)入恢復(fù)階段，非常態(tài)下的運(yùn)行機(jī)制不再繼續(xù)適用，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)有序、有步驟地迅速、全面地開展工作，適時(shí)地啟動(dòng)恢復(fù)階段的常態(tài)應(yīng)急管理機(jī)制，盡最大努力做好善后恢復(fù)階段的戰(zhàn)略管理工作。
通常情況下，組織恢復(fù)戰(zhàn)略管理應(yīng)包括以下步驟和內(nèi)容：
（一）組織恢復(fù)指揮系統(tǒng)
成立組織恢復(fù)指揮系統(tǒng)，主要擔(dān)負(fù)恢復(fù)工作的指揮職責(zé)，統(tǒng)率相關(guān)系統(tǒng)開展恢復(fù)工作。恢復(fù)組織指揮系統(tǒng)盡管也是一個(gè)臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，但其有著常態(tài)化運(yùn)行的要求和功能。
首先，恢復(fù)組織指揮系統(tǒng)運(yùn)作時(shí)間跨度可以很長，其架構(gòu)目的更加清晰，其職能更加側(cè)重于恢復(fù)而非應(yīng)急，其目的是要使組織得以生存，并重構(gòu)全面發(fā)展。
其次，恢復(fù)組織指揮系統(tǒng)主要由領(lǐng)導(dǎo)干部和其他政府成員構(gòu)成，從體制、機(jī)制上更加能體現(xiàn)政府和組織意志。
（二）組織恢復(fù)執(zhí)行系統(tǒng)
組織恢復(fù)執(zhí)行系統(tǒng)負(fù)責(zé)恢復(fù)工作的具體落實(shí)與執(zhí)行。組織恢復(fù)指揮系統(tǒng)是一個(gè)運(yùn)行中樞，負(fù)責(zé)恢復(fù)工作的戰(zhàn)略管理，而具體的恢復(fù)工作通過多種力量來完成，既包括政府的行政力量，也可以包括多種社會(huì)力量，包括全球范圍內(nèi)的力量。例如，據(jù)央視網(wǎng)報(bào)道，四川汶川“5·12”大地震中，世界多國政府和人民伸出有力援手，以各種方式支持中國的抗震救災(zāi)工作。日本外務(wù)省、海上保安廳派出國際緊急救援隊(duì)，一行31人于5月15日21時(shí)30分抵達(dá)成都。這是汶川大地震后第一支抵達(dá)災(zāi)區(qū)的外國專業(yè)救援隊(duì)。俄羅斯國家緊急救援隊(duì)于5月16日抵達(dá)中國。17日14時(shí)，救援隊(duì)在都江堰報(bào)恩寺家屬院成功救出一名幸存者。韓國派出由41人組成的救援隊(duì)于5月16日抵達(dá)四川，并在什邡市鎣華鎮(zhèn)展開搜救工作。新加坡救援隊(duì)于5月17日晨抵達(dá)四川什邡紅白鎮(zhèn)災(zāi)區(qū)。該隊(duì)伍隸屬于“新加坡民防部隊(duì)”，由55人組成。古巴救援隊(duì)由35名醫(yī)護(hù)人員組成，他們?cè)?月23日晚抵達(dá)成都。在來到中國災(zāi)區(qū)的國際醫(yī)療隊(duì)中，這是跋涉最遠(yuǎn)的醫(yī)療隊(duì)。意大利醫(yī)療隊(duì)在綿竹搭建了5個(gè)大型充氣醫(yī)療帳篷。醫(yī)療隊(duì)由25名醫(yī)療技術(shù)人員組成，可以一次接納50名左右的病人就診住院。德國醫(yī)療隊(duì)帶來一個(gè)能滿足25萬人日常需要的移動(dòng)式綜合醫(yī)院，在都江堰市安營。英國、法國、巴基斯坦和印尼也先后向四川災(zāi)區(qū)派出了醫(yī)療隊(duì)。
（三）組織恢復(fù)監(jiān)控系統(tǒng)
組織恢復(fù)監(jiān)控系統(tǒng)，通過持續(xù)的信息追蹤和系統(tǒng)分析，把握突發(fā)和危機(jī)事件給組織所造成的影響（包括積極和消極影響），尤其注意觀察是否隱藏著新的組織危機(jī)。并應(yīng)針對(duì)各種反饋，通過嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，追究有關(guān)組織和人員的相關(guān)責(zé)任；通過嚴(yán)格的選拔獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)優(yōu)秀事件、優(yōu)秀人物進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和組織內(nèi)部任用，全面積極地推進(jìn)組織形象建設(shè)。
鏈接 汶川地震后的組織恢復(fù)建設(shè)
據(jù)《四川日?qǐng)?bào)》2009年11月8日?qǐng)?bào)道，自汶川特大地震發(fā)生一年多來，四川省堅(jiān)持從推進(jìn)“兩個(gè)加快”需要選干部配班子，把完成重大任務(wù)、應(yīng)對(duì)重大事件作為考察選用干部的主戰(zhàn)場(chǎng)和主陣地，鮮明崇尚實(shí)干的用人導(dǎo)向，大膽提拔重用人品正、干實(shí)事、真爬坡、敢破難的干部，重災(zāi)區(qū)先后有1100多名優(yōu)秀干部得到提拔重用。
一、震后4000多干部到重災(zāi)區(qū)
按照省委關(guān)于重災(zāi)縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)班子適當(dāng)增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的政策，災(zāi)區(qū)各級(jí)黨委及組織部門從省、市、縣三級(jí)機(jī)關(guān)、非重災(zāi)區(qū)選派干部到極重災(zāi)區(qū)掛職幫助工作，通過組織招考公務(wù)員、事業(yè)人員和大學(xué)生村干部，加強(qiáng)災(zāi)區(qū)基層工作力量，有效緩解了災(zāi)區(qū)干部的工作壓力。目前，全省共選派了4000多名干部到重災(zāi)區(qū)幫助工作。
二、5200多名干部接受培訓(xùn)
地震發(fā)生后，省委組織部先后集中舉辦8期專題培訓(xùn)班，培訓(xùn)6個(gè)重災(zāi)市州和139個(gè)受災(zāi)縣的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人1600多名；啟動(dòng)拓展延伸培訓(xùn)項(xiàng)目25個(gè)，培訓(xùn)市縣鄉(xiāng)村干部和專業(yè)技術(shù)人員、企業(yè)經(jīng)營管理人員等各方面重建骨干46000余人；推動(dòng)重災(zāi)市縣與對(duì)口援建省市采取聯(lián)合辦班、實(shí)地學(xué)習(xí)考察、請(qǐng)進(jìn)來授課等方式，實(shí)施災(zāi)后恢復(fù)重建培訓(xùn)項(xiàng)目76個(gè)，培訓(xùn)各級(jí)干部18590名；組織30名重災(zāi)區(qū)組工干部參加中組部舉辦的專題培訓(xùn)班；配合中組部選派101名領(lǐng)導(dǎo)干部到日本、土耳其、意大利等國接受災(zāi)后恢復(fù)重建培訓(xùn)。災(zāi)區(qū)各級(jí)組織部門通過各種形式，舉辦各類培訓(xùn)班40余期，5200多名干部被安排以訓(xùn)代休。
三、120名干部被破格提拔
四川省全面清理災(zāi)區(qū)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子缺額情況，及時(shí)足額配齊配強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子，大膽提拔使用經(jīng)受住特大考驗(yàn)又在災(zāi)后重建中表現(xiàn)突出的干部。對(duì)擔(dān)任鄉(xiāng)、村黨組織書記的干部，市、縣組織部門在用足用夠相應(yīng)激勵(lì)措施的基礎(chǔ)上，積極探索解決干部實(shí)際問題的政策措施，堅(jiān)持在抗震救災(zāi)和恢復(fù)重建工作一線考察、識(shí)別和使用干部，對(duì)表現(xiàn)突出、群眾公認(rèn)的優(yōu)秀干部，采取就地提拔、交流提拔、破格提拔等方式優(yōu)先使用、及時(shí)重用。地震發(fā)生以來，重災(zāi)區(qū)先后提拔重用1100多名副科級(jí)以上干部，其中破格提拔120人。
四、2523名干部異地輪崗
對(duì)直系親屬傷亡、心理壓力較大、家庭負(fù)擔(dān)較重的干部，根據(jù)本人意愿，在適當(dāng)范圍內(nèi)進(jìn)行崗位調(diào)整或工作調(diào)動(dòng)；根據(jù)干部個(gè)體狀況，將重災(zāi)區(qū)的部分干部輪換到非重災(zāi)區(qū)工作；對(duì)非重災(zāi)區(qū)愿意到重災(zāi)區(qū)工作的干部，根據(jù)個(gè)人條件，由組織統(tǒng)籌安排，交流到重災(zāi)區(qū)工作。截至9月底，災(zāi)區(qū)2523名直系親屬傷亡及其他心理壓力較大、家庭負(fù)擔(dān)較重的干部已被交流到條件較好的地區(qū)或單位工作，有效避免了災(zāi)區(qū)干部“難負(fù)其重”的情況。
（資料來源——《汶川地震一年多來 重災(zāi)區(qū)1100多名干部被提拔重用》，四川在線，2009-11-08, http://sichuan.scol.com.cn/dwzw/20091108/200911872036. htm）
二、社會(huì)恢復(fù)戰(zhàn)略管理
社會(huì)是國家的基石，突發(fā)事件和公共危機(jī)應(yīng)急處置工作結(jié)束后，政府和領(lǐng)導(dǎo)干部在完成組織恢復(fù)重建后，應(yīng)著力推進(jìn)社會(huì)恢復(fù)的戰(zhàn)略管理。依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第61條第2款規(guī)定：“受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)遭受損失的情況，制定救助、補(bǔ)償、撫慰、撫恤、安置等善后工作計(jì)劃并組織實(shí)施，妥善解決因處置突發(fā)事件引發(fā)的矛盾和糾紛。”
（一）救助
救助，意指幫助需要被給與幫助的人，使其獲得一定的物資上的支援或精神上的解脫。在社會(huì)恢復(fù)階段，救助主要是指對(duì)在事件或危機(jī)中受損人群給予的醫(yī)療、物質(zhì)、精神等方面的幫助。尤其是在突發(fā)事件和公共危機(jī)中，一些社會(huì)群眾的生存、生活、生產(chǎn)等受到嚴(yán)重影響，有的還可能致傷致殘，急需救助。因此，各級(jí)人民政府和領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的有關(guān)規(guī)定，采取多種措施，動(dòng)員多種力量，保證人民群眾最基本的生活條件和就醫(yī)條件，并幫助其進(jìn)行基本生產(chǎn)的恢復(fù)。
（二）補(bǔ)償
補(bǔ)償，主要有兩種情況，一種是對(duì)財(cái)產(chǎn)征用的補(bǔ)償，另一種是對(duì)依法采取的財(cái)產(chǎn)處分行為的補(bǔ)償。為了有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件或公共危機(jī)，有關(guān)人民政府及其部門可以征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)。被征用的財(cái)產(chǎn)在使用完畢或者公共危機(jī)應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還；財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。在實(shí)踐中，如果沒有明確規(guī)定的，通常應(yīng)當(dāng)按被征用財(cái)物等價(jià)或者是毀損實(shí)際價(jià)值補(bǔ)償。對(duì)依法采取的財(cái)產(chǎn)處分行為的補(bǔ)償，主要是指按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，在發(fā)生特定事件時(shí)，要對(duì)一些財(cái)物進(jìn)行強(qiáng)制性處理，從而損害單位、個(gè)人的利益，需要給予補(bǔ)償。
（三）撫慰
撫慰，是指對(duì)受到突發(fā)事件影響的民眾進(jìn)行心理引導(dǎo)，幫助他們盡快擺脫恐懼心理及緊張狀態(tài)。突發(fā)事件帶給人類的不僅是物質(zhì)損害，還有心理影響。心理影響
又分為短期的影響（如恐懼、悲觀、厭煩、埋怨、對(duì)抗等）和長期的影響（心理創(chuàng)傷）。傳統(tǒng)上，人們只是關(guān)注物質(zhì)方面的恢復(fù)重建，不太關(guān)注心理恢復(fù)。實(shí)踐表明，做好恢復(fù)重建工作，必須充分重視受突發(fā)事件影響人群的心理康復(fù)。撫慰工作應(yīng)當(dāng)分普通人群和特殊人群進(jìn)行。對(duì)普通人群，主要是要通過心理引導(dǎo)，幫助他們克服緊張、焦慮、消極的態(tài)度，恢復(fù)生產(chǎn)生活信心；對(duì)特殊人群，即嚴(yán)重傷殘或者死亡人員的親屬等，要有針對(duì)性地開展工作，幫助他們排解悲傷的情感。
（四）撫恤
撫恤，是對(duì)公共危機(jī)中的因公受傷或致殘的人員，或因公犧牲以及病故的人員的家屬進(jìn)行安慰并給予物質(zhì)幫助。撫恤分為傷殘撫恤和死亡撫恤兩種。公共危機(jī)應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國公務(wù)員法》《軍人撫恤優(yōu)待條例》等法律、行政法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行撫恤。
（五）安置
安置，是指對(duì)突發(fā)事件中失去住房的人員提供居住條件。在恢復(fù)重建工作中，首先應(yīng)當(dāng)及時(shí)為受災(zāi)人員提供臨時(shí)居住場(chǎng)所。然后，要積極開展住房重建工作。重建住房，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下幾個(gè)原則：（1）及時(shí)。居住是人類生活的基本生活條件，是恢復(fù)重建工作的主要內(nèi)容。（2）災(zāi)民自救與政府補(bǔ)助相結(jié)合。要從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)受災(zāi)情況和經(jīng)濟(jì)實(shí)力等情況的不同，合理確定災(zāi)民建房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。（3）科學(xué)規(guī)劃。要按照安全、就近、節(jié)約等原則，做好住房重建規(guī)劃工作。重建住房，要盡量避開地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、易受洪水沖擊和強(qiáng)風(fēng)口等不利地址。（4）調(diào)動(dòng)災(zāi)民積極性。從規(guī)劃、選址到建設(shè)，重建工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要充分發(fā)揮災(zāi)民的自主性。
三、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)戰(zhàn)略管理
經(jīng)濟(jì)始終是一個(gè)國家和地區(qū)的命脈，也是事關(guān)國計(jì)民生的核心問題。在突發(fā)事件和公共危機(jī)中，會(huì)不同程度地造成基礎(chǔ)設(shè)施損毀、工業(yè)停產(chǎn)、商業(yè)中斷、農(nóng)業(yè)絕收等直接經(jīng)濟(jì)影響。此外，還可能引發(fā)物價(jià)上漲、就業(yè)率降低、居民收入下降等難以估算的間接經(jīng)濟(jì)損失。特別是重大自然災(zāi)害，往往對(duì)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)等帶來滅頂之災(zāi)。因此，消除突發(fā)事件所造成的經(jīng)濟(jì)影響難度大、所需周期長。
對(duì)于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)戰(zhàn)略管理來說，除了必要的公共基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)、重建和升級(jí)以外，還應(yīng)進(jìn)行必要的政策扶持。比如，減免稅收、提供低息貸款等扶植政策，幫助災(zāi)區(qū)恢復(fù)正常的生產(chǎn)秩序，甚至實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。
鏈接 蘆山地震恢復(fù)階段的政府政策
2013年4月20日，四川雅安蘆山發(fā)生強(qiáng)烈地震，造成重大損失。基于災(zāi)區(qū)自我恢復(fù)能力弱，群眾負(fù)擔(dān)重，與全國相比奔康致富存在較大差距，國家和地方政府制定了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的相關(guān)扶持政策。
財(cái)政政策
根據(jù)本規(guī)劃確定的目標(biāo)和重建任務(wù)，恢復(fù)重建資金總需求經(jīng)測(cè)算約為860億元。中央財(cái)政統(tǒng)籌現(xiàn)有各類資金，實(shí)行總量包干，分年安排，支持災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建。分配地方政府債券規(guī)模時(shí)，考慮蘆山地震災(zāi)后恢復(fù)重建因素，適當(dāng)增加對(duì)四川省的支持力度。四川省要通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)集中財(cái)力用于災(zāi)后恢復(fù)重建。引導(dǎo)社會(huì)捐贈(zèng)資金在規(guī)劃框架下認(rèn)建或承建恢復(fù)重建項(xiàng)目。通過企業(yè)和居民自籌資金、銀行貸款等多渠道籌措災(zāi)后恢復(fù)重建資金。市、縣政府統(tǒng)籌優(yōu)化財(cái)政資金使用，通過貼息等方式，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，吸引更多社會(huì)資金參與重建。積極支持符合條件的災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目借用國外貸款，引導(dǎo)國際組織無償援助項(xiàng)目向?yàn)?zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目傾斜。
稅費(fèi)政策
減輕災(zāi)區(qū)企業(yè)和農(nóng)村信用社的稅收負(fù)擔(dān)。對(duì)災(zāi)區(qū)個(gè)人和抗震救災(zāi)的一線人員取得的與抗震救災(zāi)有關(guān)的收入，免征個(gè)人所得稅。采取稅收優(yōu)惠政策，支持災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建筑物等恢復(fù)重建。鼓勵(lì)社會(huì)各界支持抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建，對(duì)捐贈(zèng)災(zāi)區(qū)的企業(yè)、單位和個(gè)人免征相關(guān)稅費(fèi)。減免相關(guān)稅收，支持災(zāi)區(qū)擴(kuò)大就業(yè)。對(duì)災(zāi)區(qū)減免部分政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)。對(duì)不超過原有用地規(guī)模的恢復(fù)重建項(xiàng)目，免收新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)；對(duì)利用國有土地的恢復(fù)重建項(xiàng)目，免收土地出讓收入。按照規(guī)定權(quán)限，提高水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和災(zāi)區(qū)留存比例。
金融政策
支持金融機(jī)構(gòu)盡快全面恢復(fù)金融服務(wù)功能。鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)災(zāi)區(qū)信貸投放。合理安排對(duì)災(zāi)區(qū)的再貸款（再貼現(xiàn)）額度，對(duì)支農(nóng)再貸款實(shí)行優(yōu)惠的利率。對(duì)災(zāi)區(qū)地方法人金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行傾斜的準(zhǔn)備金政策。對(duì)災(zāi)前已經(jīng)發(fā)放、因?yàn)?zāi)不能按期償還的貸款，在2014年6月底前，不催收催繳、不罰息、不作為不良記錄、不影響其繼續(xù)獲得災(zāi)區(qū)其他信貸支持。加強(qiáng)災(zāi)區(qū)信用環(huán)境建設(shè)。實(shí)施災(zāi)區(qū)住房重建優(yōu)惠信貸服務(wù)政策。發(fā)揮資本、保險(xiǎn)市場(chǎng)功能支持災(zāi)后恢復(fù)重建。支持災(zāi)區(qū)符合條件的企業(yè)上市融資或發(fā)行債券，支持災(zāi)區(qū)發(fā)行小微企業(yè)增信集合債券和以“區(qū)域集優(yōu)”方式發(fā)行中小企業(yè)集合票據(jù)。鼓勵(lì)災(zāi)區(qū)設(shè)立小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司。
土地政策
優(yōu)先安排災(zāi)后恢復(fù)重建新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，指標(biāo)不足的，可本著節(jié)約集約用地的原則預(yù)支安排。對(duì)規(guī)劃異地重建的城鎮(zhèn)和村莊，凡廢棄村莊和城鎮(zhèn)具備復(fù)墾條件的，可以開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，增減掛鉤指標(biāo)可在市域范圍內(nèi)安排使用。加快審批方式改革，建立建設(shè)用地審批快速通道。對(duì)新建工業(yè)或大型商業(yè)設(shè)施等項(xiàng)目用地，可區(qū)別不同情況實(shí)行特殊地價(jià)政策。
產(chǎn)業(yè)政策
把旅游業(yè)作為災(zāi)后恢復(fù)重建的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，支持旅游企業(yè)恢復(fù)重建和旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。組織有關(guān)中央企業(yè)，按照市場(chǎng)化原則，在保護(hù)生態(tài)的前提下，支持重災(zāi)區(qū)發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。支持災(zāi)區(qū)實(shí)施留存電量政策，鼓勵(lì)符合條件用戶實(shí)行直購電試點(diǎn)。
地質(zhì)災(zāi)害防治和生態(tài)修復(fù)政策
支持災(zāi)區(qū)開展地質(zhì)災(zāi)害排查與監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治基礎(chǔ)能力建設(shè)，科學(xué)確定地質(zhì)災(zāi)害防治標(biāo)準(zhǔn)。加大生態(tài)修復(fù)、退耕還林政策支持力度。建立和完善生態(tài)公益林等補(bǔ)償機(jī)制。實(shí)行公益林補(bǔ)償。追加林木采伐限額。研究將蘆山縣調(diào)整納入全國主體功能區(qū)規(guī)劃川滇森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)。
（資料來源——《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)蘆山地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃的通知》，國發(fā)〔2013〕26號(hào)）
四、精神恢復(fù)戰(zhàn)略管理
精神恢復(fù)戰(zhàn)略管理主要是對(duì)事件或危機(jī)經(jīng)歷者與受災(zāi)者提供精神和心理救助。在突發(fā)事件或公共危機(jī)中及事后，親歷者及共歷者會(huì)遭受不同程度的精神和心理傷害，有的甚至非常嚴(yán)重。主要包括焦慮、恐懼、抑郁、強(qiáng)迫反應(yīng)、脾氣暴躁、過度警覺等心理行為反應(yīng)，某些心理問題甚至?xí)?dǎo)致嚴(yán)重的極端行為，或者是伴隨一生。恢復(fù)階段進(jìn)行積極的精神恢復(fù)戰(zhàn)略管理，已經(jīng)成為一種常規(guī)做法。精神恢復(fù)戰(zhàn)略管理的主要目標(biāo)是幫助親歷者及共歷者從突發(fā)事件的陰影中走出來，重建其對(duì)生活的信心，對(duì)社會(huì)的信心。
據(jù)國際危機(jī)心理學(xué)者的研究表明，突發(fā)事件或公共危機(jī)的精神創(chuàng)傷，其存續(xù)期并不確定，既可能短時(shí)間爆發(fā)、短時(shí)間消失；也可能短時(shí)間爆發(fā)，長期存在；還有一段時(shí)間并未爆發(fā)，但經(jīng)過一段無明顯癥狀的間歇期后才爆發(fā)的情況，一旦出現(xiàn)，則可持續(xù)1個(gè)月至數(shù)年。因此，精神恢復(fù)戰(zhàn)略管理是一項(xiàng)長期而專業(yè)的工作，應(yīng)盡可能發(fā)揮專業(yè)社會(huì)團(tuán)體和專業(yè)社會(huì)組織的力量。
鏈接 魯?shù)榈卣馂?zāi)區(qū)：災(zāi)后早期心理干預(yù)初顯成效
據(jù)新華網(wǎng)2014年8月10日?qǐng)?bào)道，來自一線抗震救災(zāi)指揮部的信息表明，災(zāi)后早期心理干預(yù)已經(jīng)初顯成效，就診傷員的抑郁、恐懼等情緒反應(yīng)有顯著下降。
云南省衛(wèi)生計(jì)生委員會(huì)在震后派出多支心理援助隊(duì)伍參與災(zāi)后救援，為受災(zāi)群眾度過災(zāi)后應(yīng)急起到了積極作用。如在巧家縣地震災(zāi)區(qū)傷員救治過程中，心理衛(wèi)生中心的心理干預(yù)專家與云南省第一人民醫(yī)院的醫(yī)生們并肩作戰(zhàn)，使傷員得到了很好的救治、情緒穩(wěn)定。僅至15日就已累計(jì)心理訪視140人，診斷急性應(yīng)激障礙40人。經(jīng)過藥物治療和心理危機(jī)干預(yù)，98%的就診傷員睡眠質(zhì)量得到了不同程度改善，反復(fù)噩夢(mèng)或常回憶地震經(jīng)歷的頻率明顯下降，其余抑郁、焦慮、恐懼等情緒反應(yīng)有顯著下降。
（資料來源——王研：《魯?shù)榈卣馂?zāi)區(qū)：災(zāi)后早期心理干預(yù)初顯成效》，新華網(wǎng)， 2014-08-19, http://news.xinhuanet.com/local/2014-08/19/c_1112141233.htm）
五、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)戰(zhàn)略管理
人類的應(yīng)急管理，是從眾多的突發(fā)事件和公共危機(jī)中逐步建立起來的理論與實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)體系。由于全球不同區(qū)域的具體環(huán)境差異，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)、人口、地理等環(huán)境差異，幾乎沒有完全一樣的突發(fā)事件和危機(jī)，也自然沒有完全可靠的知識(shí)和技
能體系可以照搬。不斷地進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、不斷地進(jìn)行教訓(xùn)的吸取，是確保應(yīng)急管理不斷進(jìn)步的重要?jiǎng)恿Α？梢钥隙ǖ卣f，任何突發(fā)事件和公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)，都不存在完美應(yīng)對(duì)的情況，一定有值得人們總結(jié)和汲取的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
因此，在恢復(fù)階段的戰(zhàn)略管理中，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)積極履行責(zé)任，對(duì)應(yīng)急管理工作進(jìn)行全面評(píng)估和總結(jié)，汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并從中得到有關(guān)的反饋信息，再進(jìn)一步補(bǔ)充到公共危機(jī)的準(zhǔn)備系統(tǒng)中去。這樣，當(dāng)下一次面臨突發(fā)事件或公共危機(jī)發(fā)生時(shí)才能更加有效地采取相應(yīng)的對(duì)策。
經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)戰(zhàn)略管理一般可分為三個(gè)步驟 ：
（1）調(diào)查和分析危機(jī)原因。危機(jī)結(jié)束后，系統(tǒng)地調(diào)查危機(jī)發(fā)生的原因和相關(guān)預(yù)防和處理的全部措施。
（2）對(duì)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急管理工作進(jìn)行全面的客觀的評(píng)價(jià)。事后評(píng)價(jià)也是應(yīng)急管理的重要一環(huán)，包括評(píng)價(jià)應(yīng)急管理的預(yù)警系統(tǒng)的組織和工作內(nèi)容、評(píng)價(jià)危機(jī)應(yīng)變計(jì)劃、危機(jī)決策和處理方法等各方面。當(dāng)然，同時(shí)也應(yīng)詳盡地指出突發(fā)事件中反映出的應(yīng)急管理工作中存在的各種問題。主要包括應(yīng)急預(yù)案、決策指揮、應(yīng)急溝通、公共關(guān)系、組織設(shè)置與協(xié)調(diào)、恢復(fù)重建等方面。
（3）對(duì)政府和組織內(nèi)部管理進(jìn)行整改。結(jié)合分析和評(píng)價(jià)的結(jié)果，綜合歸納危機(jī)所涉及的各種問題，并分別具體就某一個(gè)或者多個(gè)問題提出整改措施，具體責(zé)成到各責(zé)任部門逐項(xiàng)落實(shí)。
鏈接 從非典到甲型流感中國走了多遠(yuǎn)
2009年4月，一場(chǎng)肇始于墨西哥和美國的甲型H1N1流感，開始在全球流行。到5月13日格林尼治時(shí)間6︰00,33個(gè)國家正式報(bào)告了5728例甲型H1N1流感感染病例，其中中國內(nèi)地確診2例。
應(yīng)該說，到目前為止，甲型H1N1流感在中國并沒有引起太大的恐慌，在某種程度上，得益于及時(shí)和全面的信息公開制度，以及中國政府充分、完善和快速的應(yīng)急預(yù)警和處理機(jī)制。
從應(yīng)對(duì)非典到應(yīng)對(duì)甲型H1N1流感，6年來，中國積累了哪些經(jīng)驗(yàn)？取得了哪些進(jìn)步？
1．疫情應(yīng)對(duì)進(jìn)入最高決策層
中國最高領(lǐng)導(dǎo)和最高決策層，第一時(shí)間將甲型H1N1流感防治納入最高議事日程。在中國還沒有發(fā)現(xiàn)疫情時(shí)，4月28日，胡錦濤就對(duì)做好防范人感染豬流感疫情工作做出指示，溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署中國加強(qiáng)人感染豬流感預(yù)防控制工作。5月5日，溫家寶再次主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，聽取前一階段匯報(bào)工作，再次部署甲型H1N1流感防治工作。
5月10日，中國確診首例輸入性甲型H1N1流感患者。隨后，5月11日，胡錦濤再次就甲型H1N1流感的防治工作做出指示，溫家寶第三次主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署進(jìn)一步防控措施。納入最高領(lǐng)導(dǎo)和最高決策層的議事日程，是保證應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件取得良好效果的根本。
2．將中國納入世界公共衛(wèi)生事件防控體系
在防治甲型H1N1流感事件中，中國以開放的心態(tài)融入世界，將中國納入世界公共衛(wèi)生事件防控體系。加強(qiáng)同世界衛(wèi)生組織的合作，加大對(duì)國外甲型H1N1流感的報(bào)道與監(jiān)測(cè)，及時(shí)與其他國家開展各方面的合作。
比如，5月13日下午，陳竺部長應(yīng)約與世界衛(wèi)生組織（WHO）總干事陳馮富珍通電話，雙方圍繞甲型H1N1流感防控策略、本次疫情的特點(diǎn)和發(fā)展、抗病毒藥物和疫苗的研制和儲(chǔ)備等交換了看法。中國每一步都與WHO保持溝通。
3．政治動(dòng)員，各級(jí)政府和全社會(huì)參與
在危機(jī)狀態(tài)之下，政治動(dòng)員是各國政府普遍采取的做法，中國擁有政治動(dòng)員的傳統(tǒng)，適當(dāng)?shù)恼蝿?dòng)員有利于及時(shí)制止公共衛(wèi)生事件的擴(kuò)大和蔓延。
胡錦濤的兩次指示，溫家寶的三次國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，都是實(shí)現(xiàn)政治動(dòng)員的體現(xiàn)。
在政治動(dòng)員過程中，新聞媒介起到了十分重要的作用，它們是動(dòng)員信息的擴(kuò)散者和信息傳播渠道。自4月24日以來，甲型H1N1流感是各大媒體、網(wǎng)絡(luò)和電視的主要焦點(diǎn)話題。
在此之后，中國為了應(yīng)對(duì)甲型H1N1流感，采取醫(yī)學(xué)觀察措施，大部分公民都表示理解，可以看出政治對(duì)社會(huì)的動(dòng)員起到了作用。而各級(jí)政府快速的反應(yīng)和應(yīng)對(duì)措施，表明政治動(dòng)員對(duì)各級(jí)政府起到了作用。
4．準(zhǔn)備充足的財(cái)政資源，注重發(fā)揮專家作用
據(jù)報(bào)道，為了應(yīng)對(duì)甲型H1N1流感，中央財(cái)政已經(jīng)安排50億元專項(xiàng)資金，地方各級(jí)財(cái)政也要撥出專款。此外，各個(gè)市都確立了定點(diǎn)醫(yī)院，并且安排充足的物質(zhì)資源儲(chǔ)備。例如5月6日北京地壇醫(yī)院發(fā)言人表示，已儲(chǔ)備2萬個(gè)口罩和2萬套防護(hù)服，還有達(dá)菲藥物以及抗生素。
專家是甲型H1N1流感防治方案的提出者，是甲型H1N1流感發(fā)現(xiàn)者和監(jiān)測(cè)者，以及甲型H1N1流感的治療者。在整個(gè)公共衛(wèi)生應(yīng)急處理中，他們都發(fā)揮著不可替代的作用。
5．改進(jìn)了信息公開的數(shù)量、質(zhì)量和類型
信息公開的過程，也是各個(gè)主體明確責(zé)任的過程，更是各個(gè)主體自覺地協(xié)調(diào)和約束自身行為的過程，通過信息公開客觀上能夠起到政治、權(quán)威和命令所不能夠協(xié)調(diào)全社會(huì)的作用。
甲型H1N1流感信息的公開，個(gè)人會(huì)根據(jù)流感的信息來評(píng)估被感染的風(fēng)險(xiǎn)，從而采取理性的選擇行為。當(dāng)每一個(gè)人都為自己的健康負(fù)責(zé)時(shí)，整個(gè)社會(huì)的防治水平就會(huì)提高。在信息公開中，看似無秩序，實(shí)際上有秩序。
四川出現(xiàn)內(nèi)地第一例甲型H1N1流感疑似病例后，為“避免恐慌猜忌情緒蔓延”， 5月11日凌晨，成都市政府著手準(zhǔn)備新聞發(fā)布會(huì)，凌晨3點(diǎn)正式召開。這種速度在以往是沒有過的。
6．提高了分散化處理危機(jī)的能力
應(yīng)對(duì)危機(jī)，快速反應(yīng)和快速行動(dòng)十分重要。而快速反應(yīng)和快速行動(dòng)，需要以分散化處理危機(jī)為制度前提，面對(duì)公共衛(wèi)生事件危機(jī)，并不需要集中處理，相反，需要屬地化管理和分散化處理。
這次北京市在應(yīng)對(duì)危機(jī)的分散化處理上可圈可點(diǎn)。據(jù)報(bào)道，5月10日22:30，四川發(fā)現(xiàn)疑似病例，北京市衛(wèi)生局在30分鐘內(nèi)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，調(diào)動(dòng)了所有應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，并將147名乘客根據(jù)所屬14個(gè)區(qū)縣，分別由各區(qū)縣負(fù)責(zé)尋找隔離旅客，最終在24小時(shí)內(nèi)完成了隔離任務(wù)并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。
可以說，應(yīng)對(duì)危機(jī)最重要的是明確責(zé)任，將危機(jī)分散化、分部門去處理，而不是讓一個(gè)統(tǒng)一組織來進(jìn)行集體處理。
7．加強(qiáng)了跨地區(qū)和跨部門合作，形成協(xié)同治理的政府
分散化處理危機(jī)，并不意味著不需要協(xié)調(diào)，相反它對(duì)協(xié)調(diào)提出了更高要求，需要中央與地方政府協(xié)調(diào)，跨地區(qū)協(xié)調(diào)，跨部門協(xié)調(diào)。這其中，信息網(wǎng)絡(luò)機(jī)制是協(xié)調(diào)的重要途徑。據(jù)報(bào)道，5月12日，北京市衛(wèi)生局局長方來英表示，北京能夠很快獲得與四川患者接觸的信息，得益于遍布全國醫(yī)療機(jī)構(gòu)的疫情報(bào)告網(wǎng)絡(luò)，以及北京市衛(wèi)生部門和民航部門出入境檢疫局建立的防控信息實(shí)時(shí)通報(bào)制度。
當(dāng)然，中央政府的協(xié)調(diào)也是十分重要的，這一次，衛(wèi)生部通過通報(bào)四川確診信息，實(shí)現(xiàn)四川與北京之間協(xié)調(diào)。不過，在山東案例中，由于衛(wèi)生部門與鐵道部門之間沒有很好溝通和協(xié)調(diào)，錯(cuò)過了對(duì)重要密切接觸人員的及時(shí)醫(yī)學(xué)觀察和隔離，其中的教訓(xùn)需要總結(jié)。
總體來看，在甲型H1N1流感防治中，政府公共治理水平明顯提高，中央政府協(xié)調(diào)地方政府間的能力得到提高，地方政府各級(jí)部門之間協(xié)調(diào)也得到加強(qiáng)。
8．學(xué)會(huì)用法律來處理危機(jī)
在應(yīng)對(duì)甲型H1N1流感時(shí)，政府需要采取一些強(qiáng)制性措施，包括實(shí)施隔離和醫(yī)學(xué)觀察。并且隨著危機(jī)的深入，強(qiáng)制性措施會(huì)加大。中國在邁向法治政府的進(jìn)程中，一個(gè)重要的問題是如何使得危機(jī)處理符合法律的邏輯。
用法律來處理危機(jī)，使得危機(jī)處理法治化，這樣既可以保證法律的尊嚴(yán)，也有利于危機(jī)的處理。與此同時(shí)，將危機(jī)處理法治化的過程，也是提前預(yù)防危機(jī)的過程。不過，與危機(jī)相比，法律往往滯后，因此，必須針對(duì)每一次危機(jī)，不斷地完善法律，為下一次更好地處理危機(jī)提供法律基礎(chǔ)。
經(jīng)過2003年的非典之后，政府應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗(yàn)和能力有了很大的提高，并且逐漸形成了與政治體制和傳統(tǒng)相適應(yīng)的一些做法和措施。在甲型H1N1流感的應(yīng)對(duì)中，中國已經(jīng)初步取得了一些成果，并正在形成一些制度化的措施和手段，應(yīng)對(duì)危機(jī)正在從一種非程序性決策走向程序性決策。
（資料來源——李文釗：《從非典到甲型流感中國走了多遠(yuǎn)》，中國網(wǎng)，2009-05-27, http://www.china.com.cn/book/zhuanti/H1N1/2009-05/27/content_17847024.htm）
（本章完）