三、影響政權(quán)機(jī)關(guān)的運(yùn)作

前面我們已經(jīng)講過，奪取和掌握政權(quán)是政黨活動(dòng)的主要目的，一個(gè)政黨如果不圍繞政權(quán)展開活動(dòng)，它就和利益團(tuán)體等其他社會(huì)組織無異。而政黨也正是在奪取政權(quán)、掌握政權(quán)的過程中，宣傳、落實(shí)、執(zhí)行自己的方針、政策，使政權(quán)機(jī)關(guān)的運(yùn)作爲(wèi)自己的利益服務(wù)。同時(shí)政黨在影響政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)作的過程中也樹立自己政黨的權(quán)威。

（一）組建政府、影響政府運(yùn)作

執(zhí)掌了國家行政大權(quán)的黨就被稱作是執(zhí)政黨，沒有獲得執(zhí)政權(quán)地位的黨是在野黨成爲(wèi)反對(duì)黨，無論是執(zhí)政黨還是在野黨都對(duì)國家政權(quán)產(chǎn)生一定的影響。執(zhí)政黨對(duì)政府及其行政過程發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)作用，在野黨則對(duì)政府起著監(jiān)督制約作用。爲(wèi)了有效地運(yùn)用行政大權(quán)使國家機(jī)器高效地運(yùn)轉(zhuǎn)，執(zhí)政黨必須組織政府來具體負(fù)責(zé)行政事務(wù)。從政黨在政府組建過程中所處的地位，發(fā)揮的作用來看大致可以分爲(wèi)兩種類型，一類是一黨執(zhí)政，由一個(gè)政黨單獨(dú)組閣，自行決定政府組建原則和具體人選，並主要由本黨的成員擔(dān)任政府要職；另一種類型是兩黨或多黨聯(lián)合組閣，主要是指在大選中處於領(lǐng)先地位並奪得多數(shù)選票的政黨，聯(lián)合組建政府，並按各黨實(shí)力來分配政府的職位。

一黨執(zhí)政的典型國家是英國、美國和日本。在英國，參加下議院議員大選獲得多數(shù)選票的政黨成爲(wèi)議會(huì)第一大政黨擁有單獨(dú)組閣權(quán)，其內(nèi)閣成員的全部或大多數(shù)都是本黨的議會(huì)領(lǐng)袖和資深議員。內(nèi)閣首相一般由該黨領(lǐng)袖擔(dān)任，他負(fù)責(zé)挑選、調(diào)整、更換內(nèi)閣成員。它以黨的領(lǐng)袖和首相的雙重身份工作，基本上是大權(quán)獨(dú)攬。但是由於黨內(nèi)鬥爭(zhēng)的存在，政黨領(lǐng)袖在選擇內(nèi)閣成員時(shí)爲(wèi)了保持平衡不得不任用各個(gè)派系的實(shí)權(quán)人物爲(wèi)內(nèi)閣成員，這同時(shí)也體現(xiàn)了執(zhí)政黨對(duì)內(nèi)閣的領(lǐng)導(dǎo)作用。反對(duì)黨雖然沒有組閣權(quán)，但它在議會(huì)中畢竟也佔(zhàn)有一定的席位，所以它對(duì)政府工作也有發(fā)言權(quán)。當(dāng)民衆(zhòng)對(duì)首相和政府的內(nèi)政外交政策不滿時(shí)，反對(duì)黨便會(huì)利用這種情況聯(lián)合起來，提出對(duì)政府的不信任案。這種情況造成兩種結(jié)果，或者內(nèi)閣成員辭職，或者執(zhí)政黨提出解散議會(huì)，提前進(jìn)行大選。在新的大選中，如果執(zhí)政黨仍就獲得了多數(shù)票，它就可以繼續(xù)執(zhí)政；反之，則反對(duì)黨執(zhí)政。一般情況下，執(zhí)政黨爲(wèi)了尋求平衡，保持執(zhí)政地位，通常在政府出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，主動(dòng)同反對(duì)黨進(jìn)行協(xié)商，在政府的政策中吸收它們的主張，或者挑選一部分反對(duì)黨議員擔(dān)任本黨內(nèi)閣的成員，從而保持政局的相對(duì)穩(wěn)定。

美國執(zhí)政黨地位的確立方式是每四年一次的總統(tǒng)大選。因爲(wèi)在美國，總統(tǒng)掌握著最高國家行政大權(quán)。總統(tǒng)所屬的政黨即使在國會(huì)中佔(zhàn)有少數(shù)席位，它也是執(zhí)政黨。由於總統(tǒng)擁有組閣權(quán)和其他重要權(quán)力，所以各政黨都競(jìng)相獵取總統(tǒng)寶座。雖然美國執(zhí)政黨組閣是由總統(tǒng)來進(jìn)行的，但組閣過程本身也受到執(zhí)政黨的指導(dǎo)與影響。因爲(wèi)總統(tǒng)是由執(zhí)政黨的領(lǐng)袖來擔(dān)任的，從某種意義上講，總統(tǒng)決策也就是執(zhí)政黨的決策。總統(tǒng)在任命政府成員時(shí)，基本上都是從本黨的黨員中挑選。這些人要麼爲(wèi)總統(tǒng)的當(dāng)選立下汗馬功勞，從而得到總統(tǒng)以要職相許的回報(bào)，要麼是執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)骨幹和各實(shí)權(quán)人物。由於政府要員的名單經(jīng)國會(huì)同意才能生效。所以總統(tǒng)爲(wèi)了使人選名單順利通過，必須事先與本黨的國會(huì)黨團(tuán)領(lǐng)袖協(xié)商，有時(shí)還要安排與國會(huì)黨團(tuán)密切的人物入閣，以防止他們?cè)趪鴷?huì)中聯(lián)合反對(duì)黨的力量進(jìn)行刁難。在一戰(zhàn)期間，民主總統(tǒng)威爾遜任命共和黨人科爾爲(wèi)國務(wù)卿。二戰(zhàn)期間，民主黨總統(tǒng)羅斯福起用共和黨人史汀生爲(wèi)軍政部長，諾克斯?fàn)?wèi)海軍部長。

日本《憲法》規(guī)定，國會(huì)的多數(shù)黨組閣。任何政黨只要在國會(huì)中佔(zhàn)據(jù)多數(shù)席位，他就有權(quán)組閣，成爲(wèi)執(zhí)政黨，但從1955年，日本確立“五五體制”以來一直到90年初“五五體制”終結(jié)之前，自民黨在日本一直獨(dú)掌大權(quán)。但由於自民黨內(nèi)部派系鬥爭(zhēng)激烈，所以政府成員的人選受到了鬥爭(zhēng)的嚴(yán)重影響。一般來說首相的職位由黨內(nèi)最大實(shí)權(quán)派首腦出任，但如果派系鬥爭(zhēng)十分強(qiáng)烈，各方提出的人選不能被共同接受，那麼就有可能出現(xiàn)折中的首相。對(duì)於內(nèi)閣職位，特別是外務(wù)、大藏等肥缺，名派系爭(zhēng)奪如火如荼，一般來說，各派系都會(huì)以實(shí)力的大小和地位的高低，在分肥中分到相應(yīng)的職位。另外，日本內(nèi)閣的組建和自民黨內(nèi)部重要職務(wù)的安排幾乎是同時(shí)進(jìn)行的。因爲(wèi)日本的執(zhí)政黨，不但在大選和議會(huì)活動(dòng)中發(fā)揮作用，而且會(huì)直接插手具體的行政事務(wù)，所以黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)同樣重要，因此各派系同時(shí)也把黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)作爲(wèi)競(jìng)爭(zhēng)的首要目標(biāo)。這與英美國家是顯著不同的。

多黨執(zhí)政通常是各政黨力量分散，在大選中都不能單獨(dú)組閣的法定議席，因此必須聯(lián)合其他政黨，才能控制議會(huì)多數(shù)席位，聯(lián)合組閣。多黨執(zhí)政又可分爲(wèi)兩種情況，一種是一黨爲(wèi)主邀

請(qǐng)多黨加盟。二是兩個(gè)政黨對(duì)政府地位平分秋色。

多黨執(zhí)政的典型國家是意大利。這是由意大利的具體國情和政黨制度的特色決定的。意大利國內(nèi)政黨衆(zhòng)多，幾大政黨實(shí)力又比較接近，都不具備長期單獨(dú)執(zhí)政的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。意大利的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、階級(jí)結(jié)構(gòu)和政治勢(shì)力複雜，各政黨都有自己的基礎(chǔ)和靠山。各大政黨互不服氣，誰也不可能吃掉另一個(gè)政黨。長期以來，意大利的政府組建由天民黨單獨(dú)或聯(lián)合其它的政黨進(jìn)行組閣的。這主要是由於天民黨自身實(shí)力不足，共產(chǎn)黨長期以來又被排斥在政府之外，天民黨又打著中派旗號(hào)，並且得到國內(nèi)外保守勢(shì)力的庇護(hù)和支持，所以天民黨在國家政治中影響很大，但是多黨組閣也使各黨互相爭(zhēng)權(quán)奪利，互相攻擊、拆臺(tái)，導(dǎo)致了政府更換頻繁，社會(huì)危機(jī)不斷，始終處於不穩(wěn)定的狀態(tài)。

由於各國政體形式和政治制度的差異，所以政黨在各國政體運(yùn)作過程中發(fā)揮的作用是不同的。除了日本政黨是直接決策型外，其他各國政黨都是對(duì)政體運(yùn)作施加間接的影響。也就是說這些國家的真正的權(quán)力中心和最高決策不再是政黨而是由政黨選舉產(chǎn)生的行政首腦及其領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)閣。以美國爲(wèi)例，由於總統(tǒng)集黨政軍大權(quán)於一身，所以執(zhí)政黨主要通過兩個(gè)渠道來影響政體的運(yùn)作，一個(gè)就是政黨通過黨代表大會(huì)和政黨領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)向總統(tǒng)施加壓力。政黨代表大會(huì)每四年召開一次，和總統(tǒng)的選舉幾乎是一致的。黨的代表大會(huì)通過的綱領(lǐng)要求總統(tǒng)候選人接受併成爲(wèi)他的競(jìng)選綱領(lǐng)的一個(gè)重要組成部分。在總統(tǒng)當(dāng)選後，他的施政綱領(lǐng)要與黨的代表大會(huì)上通過的綱領(lǐng)相一致，同時(shí)總統(tǒng)在做出重大決策前，一般要同政黨領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)協(xié)商，這是爲(wèi)了確保政府工作順利運(yùn)行，減少不必要阻力的權(quán)宜之計(jì)。此外，大多數(shù)總統(tǒng)都希望連選連任，而要兩次參加競(jìng)選，必須得到兩黨的大力支持，否則難以實(shí)現(xiàn)連任夢(mèng)想。另一個(gè)渠道是，政黨通過國會(huì)黨團(tuán)來影響總統(tǒng)的決策和政府的運(yùn)作。在政府決策中，反對(duì)黨大都採取不合作的抵制的態(tài)度，而總統(tǒng)在國會(huì)中要尋求支持，首選想到的就是本黨的國會(huì)黨團(tuán)。一般來說，在重要決策提交國會(huì)前，總統(tǒng)要同本黨黨團(tuán)進(jìn)行磋商，有時(shí)爲(wèi)了獲得的支持，總統(tǒng)被迫要做出某些讓步。再來看英國。由於英國政黨的組織比較嚴(yán)密，因此，執(zhí)政黨對(duì)內(nèi)閣運(yùn)作方式的影響就比較大。在黨內(nèi)獲得支持是首相及其內(nèi)閣成員所最關(guān)心的。因爲(wèi)在議會(huì)成爲(wèi)多數(shù)黨的政黨的領(lǐng)袖，就會(huì)自然成爲(wèi)首相，而首相一旦在黨內(nèi)得不支持，就會(huì)失去首相寶座。內(nèi)閣成員的命運(yùn)也是一樣，如果得不到本黨的提名他就不可能出任政府要職。由於首相及內(nèi)閣成員提出的議案要經(jīng)議會(huì)審議才能通過，所以他們一般要在事前徵求本黨議會(huì)黨團(tuán)的意見，遵循本黨的利益和意見行事，否則就會(huì)與議會(huì)黨團(tuán)產(chǎn)生矛盾，從而導(dǎo)致他們執(zhí)政時(shí)步履維艱。

日本的政黨（特指執(zhí)政的自民黨）大都直接參與政體運(yùn)作，它是政府決策及其貫徹執(zhí)行中一個(gè)重要環(huán)節(jié)。從某種意義上來講有點(diǎn)黨政合一的味道。自民黨在議案審議過程的各個(gè)程序中始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用，在議案的起草、修訂和確定的全過程中，始終都能看到自民黨的影子，在政府職能部門草擬和提出議案的過程中，自民黨通過自己在公務(wù)員隊(duì)伍中的“黨友”（政治觀點(diǎn)傾向於自民黨的非正式成員）和自民黨的骨幹干預(yù)議案的制定，使議案在大政方針和具體政策與自民黨的政策相一致，以維護(hù)自民黨的利益。另外自民黨直接審議和擬訂議案，各省省廳提出的議案不能直接送給首相和國會(huì)，必須首先呈報(bào)自民黨中央機(jī)構(gòu)審議和修訂。因爲(wèi)自民黨有一套常設(shè)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)議案的審議和修訂工作。這使得自民黨在政府方針政策的擬訂中處於關(guān)鍵的地位，也可以說是政府工作的中樞神經(jīng)。

以上所述的是執(zhí)政黨對(duì)政府運(yùn)作的指導(dǎo)和控制。其實(shí)沒有執(zhí)政的在野黨，在議會(huì)中也會(huì)通過各種途徑和方式對(duì)執(zhí)政黨及其政府發(fā)揮制約作用。在英國，在野黨平時(shí)注意蒐集執(zhí)政黨及其政府的缺點(diǎn)和劣勢(shì)，並大肆渲染來抵制執(zhí)政黨，同時(shí)宣傳自己的政策主張，千方百計(jì)爭(zhēng)取選民。最厲害的就是“影子內(nèi)閣”了。在下院選舉中居於次多數(shù)的黨，可以按現(xiàn)任內(nèi)閣的編制，組成一個(gè)預(yù)備性的內(nèi)閣，其黨的領(lǐng)袖任首相，其他資深議員擔(dān)任各部大臣，這樣一旦執(zhí)政黨倒臺(tái)，他們就能順利上臺(tái)。平日裡，這些內(nèi)閣諸大臣口對(duì)口研究現(xiàn)任內(nèi)閣各部的問題，並進(jìn)行評(píng)論和批判，向社會(huì)廣爲(wèi)宣傳，以樹立自己的權(quán)威。在美國，反對(duì)黨也可以利用在國會(huì)的立法權(quán)、議案審議權(quán)，對(duì)聯(lián)邦政府實(shí)施牽制。另外如果在野黨在國會(huì)中佔(zhàn)多數(shù)議席，那麼如果總統(tǒng)及政府的某些政策引起社會(huì)廣泛不滿並觸犯了反對(duì)黨的利益，它們就會(huì)啓動(dòng)彈劾程序把總統(tǒng)趕下臺(tái)。1972年，民主黨借“水門事件”向共和黨總統(tǒng)尼克松發(fā)難，結(jié)果在衆(zhòng)議院獲得通過，尼

克鬆爲(wèi)避免被審判而被迫辭去總統(tǒng)職務(wù)。

（二）影響司法

司法公正是社會(huì)公正的最後一道屏障，所以世界各國都十分重視司法制度的完美。重視西方國家尊奉“三權(quán)分立”原則，行政權(quán)歸總統(tǒng)、總理、首相及其領(lǐng)導(dǎo)的政府掌握，立法權(quán)屬於議會(huì)，司法權(quán)則由各級(jí)法院實(shí)施。憲法賦予法院“司法獨(dú)立”的特權(quán)，法院行使司法權(quán)時(shí)，不受任何干擾。確保法官具有獨(dú)立公斷人的身份，有的國家還規(guī)定法官終身制，而且法官任職後不能再以政黨的身份進(jìn)行活動(dòng)，在黨派之間要恪守中立。這些規(guī)定決定政黨是不能直接領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法工作的。但司法獨(dú)立並不意味著“司法至上”，最高法院就可以爲(wèi)所欲爲(wèi)了。在實(shí)行政黨政治的國家，政黨是政治生活的核心，司法領(lǐng)域也並不是鐵板一塊，政黨會(huì)通過各種方式對(duì)司法活動(dòng)進(jìn)行制約，這也是政黨獲取權(quán)威的另一個(gè)途徑。

政黨特別是執(zhí)政黨常常會(huì)在法官產(chǎn)生的方式上對(duì)司法施加影響。美國的法官的產(chǎn)生有兩種方式，一種是由行政長官任命產(chǎn)生，聯(lián)邦法院法官全部是經(jīng)國會(huì)同意由總統(tǒng)任命的，少數(shù)州法院的法官是由州長任命的。從表面上看，法官的任命和政黨沒有什麼關(guān)係，但是由於總統(tǒng)和國會(huì)都是政黨操縱和控制的，所以法官的任命肯定打上政黨的烙印。事實(shí)證明，總統(tǒng)在考慮人選時(shí)，總是會(huì)考慮到任命對(duì)象與總統(tǒng)所屬政黨的關(guān)係，也總是會(huì)首先從長期追隨、支持或同情本黨的那些法官中進(jìn)行挑選和提名。據(jù)統(tǒng)計(jì)自1860年以來，共和黨總統(tǒng)任命29名大法官，其中9名是民主黨人；民主黨總統(tǒng)任命29名大法官，其中3名是共和黨人。總統(tǒng)的任命在參議院會(huì)上總是會(huì)得到本黨議員的支持，而反對(duì)黨議員通常會(huì)採取否決的態(tài)度，所以聯(lián)邦法院法官的任命根本上是政治性的，是同政黨政治息息相關(guān)的。仔細(xì)分析一下當(dāng)上法官的人不難發(fā)現(xiàn)，他們本身都有過積極的政黨活動(dòng)經(jīng)歷，有的甚至在兩黨的政府中任過要職。如20世紀(jì)二三十年代以保守者著稱的最高法院法官範(fàn)·德萬特，是由塔夫脫總統(tǒng)任命的，他本人早年做過鐵路公司的律師，曾擔(dān)任過懷俄明州的共和黨主席，同時(shí)期的喬治·薩瑟蘭法官則曾任過猶他州共和黨參議員，是由哈定總統(tǒng)任命爲(wèi)最高法院法官的；而當(dāng)時(shí)，首席法官休斯早年曾做過紐約州的州長，1910年被塔夫脫總統(tǒng)任命爲(wèi)最高法院法官，1916年因充當(dāng)共和黨總統(tǒng)候選人而離開最高法院，後又出任過哈定政府的國務(wù)卿，1930年由胡佛總統(tǒng)任命爲(wèi)最高法院法官。更有甚者，1921年，哈定總統(tǒng)還把前任總統(tǒng)塔夫脫任命爲(wèi)最高法院首席法官，主持最高法院長達(dá)十年之久。產(chǎn)生法官的另一種方式是選舉。這基本上是州級(jí)法院法官的產(chǎn)生方式。這更離不開政黨的活動(dòng)支持。各政黨總是把傾向或同情本黨的人選爲(wèi)法官，而想當(dāng)法官的人也明白，要想當(dāng)選必須獲得政黨的幫助，否則就不會(huì)當(dāng)選。

雖然最高法院是最高審判機(jī)關(guān)。但是司法機(jī)構(gòu)除了法院外還包括檢察院、司法部。如果法院的政黨色彩較淡，那麼這些司法機(jī)構(gòu)的政黨色彩就重了。在英國，立法權(quán)屬於下議院，而司法權(quán)則屬於上議院。上議院是英國的最高司法機(jī)關(guān)，受理各種民事、刑事案件。英國的上議院歷來被保守黨所控制，保守黨會(huì)利用自己的地位對(duì)司法活動(dòng)施加影響。在美國，司法部長在政府中具有重要的地位，它有執(zhí)行全部聯(lián)邦立法的權(quán)力。司法部長也是美國的總檢察長和聯(lián)邦政府的首席執(zhí)法官。他在有關(guān)法律的事務(wù)上代表合衆(zhòng)國；他在最高法院審理特別嚴(yán)重和重要的案件時(shí)親臨法院；他對(duì)各州和各準(zhǔn)州所有司法轄區(qū)內(nèi)的合衆(zhòng)國檢察官和執(zhí)行官實(shí)行全面監(jiān)督和指導(dǎo)。從這些規(guī)定看，司法部長對(duì)最高法院是有一定製約作用的，而他又是執(zhí)政黨政府的要員，是由執(zhí)政黨領(lǐng)袖任命的，這就爲(wèi)政黨介入司法和檢察活動(dòng)提供了一個(gè)平臺(tái)。

此外，政黨還可以通過議會(huì)對(duì)司法權(quán)進(jìn)行制約。議會(huì)通過立法規(guī)定了司法機(jī)關(guān)的組成和職能，並能通過實(shí)體法和程序法的實(shí)施來貫徹議會(huì)的政治意圖。這一切都是由執(zhí)政黨控制的，因爲(wèi)離開了執(zhí)政黨的支持，議會(huì)的立法無法進(jìn)行。西方國家的憲法一般都賦予司法機(jī)關(guān)司法審查權(quán)，顯示了司法權(quán)的崇高地位。但是憲法又規(guī)定議會(huì)擁有修改憲法條文的最後權(quán)力。如果司法機(jī)構(gòu)經(jīng)常利用憲法中的這些條款來阻止議會(huì)有關(guān)法案的生效實(shí)施，議會(huì)認(rèn)爲(wèi)有必要時(shí)便會(huì)利用憲法的有關(guān)條文，使法案通行無阻。另外在外交等問題上，如果政府認(rèn)爲(wèi)此案涉及“國家利益”，司法機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)案件的審判要維護(hù)國家利益，服從行政機(jī)關(guān)的決策，以政府對(duì)外政策爲(wèi)準(zhǔn)繩，絕不容許自行其是，按自己的見解來判案。這在處理國際間諜案、涉外貿(mào)易案時(shí)，表現(xiàn)尤爲(wèi)明顯。這些情況都無法拂去來自政黨特別是執(zhí)政黨的影響，從而使司法獨(dú)立原則受到削弱 。

（本章完）