人民陪審員制度與民衆的司法參與

範愉

作者簡介

範愉，女，1987年獲人大法律系法學碩士學位，1988年至1990年7月在最高人民法院高級法官培訓中心工作，1990年8月至1995年12月在日本國立名古屋大學法學研究課學習，獲法學博士學位。1996年2月回國到中國人民大學法學院任教。現爲中國人民大學法學院教授，博士研究生導師，中國人民大學法學院多元化糾紛解決機制研究中心主任。兼任中國法學會比較法研究會副會長、中國法學會法理學研究會理事。主要研究領域：法社會學、比較法學、糾紛解決，以及比較司法制度和比較民事訴訟法等。

核心觀點

就整體而言，人民陪審員制度尚未真正發揮其預期的功能和價值，需要進一步改進。

人民陪審員制度的實行應充分借鑑以往的教訓，在承認司法民主和公衆參與司法的正當性與價值的前提下，正視現實和客觀條件，採取少量和典型示範的方式循序漸進地加以推進，纔是合理的選擇。

問題的緣起：司法公信力與司法民主

在中國，如何提高司法的權威與公信力的問題，已成爲法治建設和司法改革的關鍵。毫無疑問，司法的作用和地位在不斷提高，但當下的司法活動中卻顯示出一種深刻的矛盾：一方面，民衆缺少有序參與司法的機會和渠道，司法也缺少合理的公共正當性評價機制，司法的社會公信力難以提高；另一方面，民衆對司法的監督則混亂無序，各種非正常方式，包括網絡民意、涉訴信訪、媒體、公共輿論等往往借監督之名頻繁地介入司法活動，甚至使司法程序的正常運行及司法權威受到極大的干擾，併成爲司法獨立的障礙。毋庸置疑，這種情況緣於多種複雜的社會原因，但其中一個不可忽視的原因是公衆對司法的正當性認同較低。在中國當代司法制度建構和改革中，除了決策層外，起決定作用的主要是司法機關和法學精英，而普通社會公衆實際上並未參與這一過程。在司法的職業化、制度化、規範化程度不斷提高的同時，司法民主的價值一直未獲得社會和法律界的肯定。其結果是，司法與社會和民意的溝通始終不暢，公衆對司法制度和司法改革的評價不高。如果說在司法改革初期，除當事人外，普通民衆對司法尚處在被動觀望狀態的話，那麼，近年來社會公衆對於司法審判的關注與日俱增，顯示出對司法活動極大的參與積極性，在一些個案中，公衆通過多種渠道和方式，包括網絡輿論，對司法活動產生了重要影響。既有積極影響，也有不當干預。這說明司法改革在追求確立司法獨立、維護司法權威、繼續完善現代司法制度司法程序的同時，需要將司法民主和公衆對司法的有序參與納入視野，因爲封閉和排斥只能加劇司法與民衆的疏離感，甚至引起社會對司法獨立的抵制。將民衆對司法參與的積極性引導到正當程序之中，對於減少公衆基於不信任和非理性對司法的負面干擾或干預，提高司法的正當性、公信力無疑至關重要。

人民陪審員制度：理想與現實的矛盾

現代法治社會崇尚司法獨立和法律職業化，同時對於司法民主也有著普遍的價值認同。世界各國存在的各種形式的“非職業法官”，就是在司法民主理念基礎上形成的豐富多彩的制度實踐，中國的人民陪審員制度也屬於這一範疇。人民陪審員制度承載著司法公開、司法民主和司法公正等重要價值

。作爲民衆參與的一種法定方式，人民陪審員制度提供了公衆直接參與審理具體案件的機會，具有制度化、程序化和規範化的特點，與注重通過行政管理和集體決策（如審判委員會）、外在監督（如人大、媒體、信訪）和責任追究等傳統方式具有截然不同的理念和進路；與當事人和公衆輿論對個案的評價相比，則更加規範，參與程度也更深入。在司法改革中，人民陪審員制度被寄予很高的期待。2004年8月全國人民代表大會常務委員會通過了《關於完善人民陪審員制度的決定》，確立了人民陪審員制度的法律地位；2009年11月最高人民法院通過了《關於人民陪審員參加審判活動若干問題的規定》，使其進一步規範化。然而，人民陪審員制度在設計之初就顯示出很多的矛盾和不確定性，如全國人民代表大會常務委員會關於人民陪審員的來源、學歷、選任方式、任期、適用範圍等的規定，顯示出非平民化或精英化追求；而參審方式和範圍等方面的模糊設計則使其很難應用於重大刑事案件。制度的粗放使得實踐中的再設計和地方化不可避免，此後，最高人民法院的司法解釋和司法政策在推動人民陪審員制度中，開始使用陪審數量、陪審率等指標對基層法院進行激勵，但在追求數量和規模擴張的同時，其工作重點實際上是一種低端應用，且顯然並沒有充分考慮成本效益和陪審質量的問題。在這種背景下，各地各級法院在運行中的不同理解和解釋以及功利動機使得人民陪審員制度的不確定性和創新空間被進一步釋放。鑑於此，在人民陪審員制度實行多年之後，確有必要通過其運行的實踐和效果加以檢驗，審視其預期目標和價值是否實現，發現其存在的問題並加以改進。從近年來各種經驗材料中可以看到，一方面，我國社會和法律界內部對人民陪審員制度不乏善意、樂觀的態度和改革的努力。立法者、司法機關和一些研究者都認爲這一制度充滿了“生機”，實踐中也可見經過精心扶持、試點和創新而形成的成功個案或“模式”，統計數據甚至顯示出巨大的成就：據2012年最高人民法院工作報告顯示，2011年人民陪審員總數達到8.3萬人，全年參審案件111.6萬件，佔一審普通程序案件的46.5%。據2013年最高人民法院工作報告顯示，2012年人民陪審員數量達到8.5萬人，參審案件148.7萬件，比2007年分別上升52.7%和294.5%。在此基礎上，2013年最高人民法院《關於切實踐行司法爲民大力加強公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》中提出：兩年內實現人民陪審員數量翻一番的“倍增計劃”。依法拓展人民陪審員陪審案件的範圍，明確人民陪審員的權利和義務，加強人民陪審員的培訓工作，提高人民陪審員的能力水平，強化人民陪審員的責任意識，保障人民陪審員充分行使陪審權利。然而另一方面，各地反饋的實證資料表明，在統計數字呈現出“繁榮興盛”的背後，人民陪審員制度的運行確實存在著不容忽視的問題和困境，實踐中甚至已開始遠離制度設計的初衷，顯示出制度異化的跡象。例如，普通民衆志願性的廣泛參與，演變爲專職化和依靠司法資源支撐的法院僱員；其主要功能從參審轉變爲法院輔助功能（書記員、特邀調解員、助理法官等）；實現司法民主和公正方面的功能，讓位於減輕法院壓力（包括在組成合議庭和調解方面人力或能力的不足）的功利的作用；人大代表、技術專家、律師和法學家、高學歷的社會精英以及各種

社會團體的代表等成爲人民陪審員的主體，爲數不多的人民陪審員每人年均參與陪審約17次；70%的人民陪審員用於普通民事案件，但在一些社會公衆廣爲關注的敏感案件中卻很少看到人民陪審員的身影。即使在少數人民陪審員參審的刑事案件中，其作用也似乎並不盡如人意。例如2012年法院在審理“故宮盜竊案”中有兩位人民陪審員參與，但該案判決同樣招致了部分律師和法學家的異議；而河南法官因“眼花”做出的錯判中，兩名陪審員的眼睛似乎也並不明亮，他們固然不會受到“責任追究”，但其參與顯然並未提升或保證司法的正當性和公正性。不僅敏感的媒體和律師完全無視陪審員作用的存在，從社會公衆的角度而言，似乎也很難感受到人民陪審員制度與自身參與司法的權利和義務之間的關係，普遍對人民陪審員存在懷疑、漠視和觀望態度。因此，該制度的存在並沒有有效減少或遏制公衆對於司法無序參與的需求、方式和程度。這說明，就整體而言，人民陪審員制度尚未真正發揮其預期的功能和價值，需要進一步改進。

突破困局之路

在世界各國的司法實踐中，“非職業法官”始終在與時俱進，社會在發揮其作用、賦予其新的功能的同時，也在努力克服其侷限性和弊端。而與其相關的理論和實證研究則始終是法學、比較法學、社會學乃至政治學的經典研究課題。人民陪審員制度作爲一個特定的中國問題，不僅僅是一個價值和形式選擇的問題，更需要對其社會因素、文化因素、環境因素和體制因素加以細緻地關注，清醒地認識其中存在的高度不確定性和制度創新的契機。這是一個值得法學研究者爲之付出學術努力的領域，更是需要決策者、司法機關和社會公衆通過實踐不斷求解的課題。需要強調的是，在法律制度移植或建構中，合理的風險評估和成本控制是成功的關鍵。當代世界各國在非職業法官制度的改革和建構中，無不重視對其使用範圍和成本效益加以控制。然而，我國司法歷來注重追求效率，人民陪審員制度的運作也不可避免地受到形式主義的效率及評價指標的左右，這種“管理”和推動方式容易誘發一些法院運動式盲目擴張的慾望，導致該制度偏離預定目標。實踐證明，過猶不及，任何制度如果超越客觀條件和社會承受力追求快速數量和規模擴張，都不可避免地會導向低質或異化的結果。因此，人民陪審員制度的實行應充分借鑑以往的教訓，既不可能期待其立竿見影地解決司法腐敗或公衆的不信任問題，也不能依靠它一蹴而就地提高司法的公正性和正當性，尤其是決不應僅以數量和規模作爲評價其成功與否的唯一標準。在承認司法民主和公衆參與司法的正當性與價值的前提下，正視現實和客觀條件，採取少量和典型示範的方式循序漸進地加以推進，纔是合理的選擇。具體而言，首先應以一些有重大社會影響的個案（特別是刑事案件，如李昌奎案）爲突破口，組成由多名審判員和人民陪審員組成的大合議庭進行審理，並給予人民陪審員獨立表達意見的權利和保障機制，以此切實落實民衆的實質性參與，形成示範效應。同時，可以繼續堅持現有的其他合理嘗試和經驗，逐步引起公衆對人民陪審員制度的關注和認同，疏通並規範普通民衆參與司法活動的通道，進而使其成爲常規性制度和溝通司法與社會的橋樑，最終孕育培養起司法民主的文化。由此，人民陪審員制度的功能和價值纔會較好地實現。毫無疑問，這將是一個相當長的歷史進程。

（本章完）