推進(jìn)自治是國家治理之基
中國的國家治理，不但需要共治，而且需要自治。實(shí)質(zhì)上，國家不是萬能的，國家對很多社會事務(wù)沒有足夠多的辦法，也缺乏足夠的能力予以妥善處理。雖然，歷史上有許多國家都曾經(jīng)試圖將權(quán)力滲透到深層次的社會生活領(lǐng)域中，但這樣的嘗試通常是失敗的，其結(jié)果往往違背了社會獨(dú)立的運(yùn)行規(guī)律，抑制了社會的創(chuàng)造性和愿望。國家權(quán)力只能在一定的范圍內(nèi)運(yùn)行，超越了范圍就是它的能力所不及的，就會給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來損害。但社會不能缺乏治理，否則就會處于無序混亂狀態(tài)，這就需要采用適當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ剑上嚓P(guān)主體擔(dān)負(fù)起社會治理的職責(zé)，基層群眾自治就是社會自負(fù)其責(zé)的表現(xiàn)。中國是很早就開始探索基層群眾自治的國家，自治已成為國家治理之基。
一、基層群眾自治的形成發(fā)展
基層群眾自治制度，是指基層自治主體在不違背國家憲法和法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，自己去管理，自己去決定，或選出代表去治理相關(guān)的公共事務(wù)。在我國，就行政區(qū)劃層級而言，“基層”主要指縣（市）級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級和村（居）級。具體而言，包括縣、城市的區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)以及農(nóng)村的村、城市的居。“自治”，是作為“官治”的對應(yīng)物而出現(xiàn)的，或稱“民治”。在英文中，“自治”為“self-government”，是指某些人或集體組織管理其自身事務(wù)，并且單獨(dú)對其行為和命運(yùn)負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)。目前，我國憲法和法律中所規(guī)定的基層群眾自治主要涉及兩種形式，即城市居民自治和農(nóng)村村民自治，城市和鄉(xiāng)村群眾自治組織有居民委員會和村民委員會。一個(gè)居民委員會或村民委員會治理的地域范圍統(tǒng)稱為“社區(qū)”。
——城市社區(qū)自治的形成發(fā)展。城市群眾自治組織是我國城市居民直接參與基層事務(wù)管理，依法行使管理國家和社會事務(wù)的民主權(quán)利的一種具體方式。在我國，城市基層民主政治建設(shè)和基層治理選擇以居民自治的方式展開，經(jīng)歷了四個(gè)階段。
一是創(chuàng)立與早期發(fā)展階段（1949—1957年）。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨在城市管理中廢除了國民黨時(shí)期的保甲制度，對大城市的區(qū)級建制進(jìn)行了合并重組，形成市、區(qū)兩級政府。由于當(dāng)時(shí)的就業(yè)面還很小，大部分居民失業(yè)，同時(shí)城市中的一批半固定職業(yè)的勞動(dòng)者在居民中占有很大的比重。為了有效地把城市居民組織起來，參加國家政治生活和生產(chǎn)勞動(dòng)活動(dòng)，各地城市的軍管會和人民政府向基層派出工作組，組織居民開展各項(xiàng)民主改革活動(dòng)，協(xié)助人民政府進(jìn)行治安管理、開展愛國衛(wèi)生和生產(chǎn)服務(wù)等日常工作，相繼成立了居民委員會組織。1954年，中央人民政府內(nèi)務(wù)部總結(jié)了包括天津、武漢等城市建立居民組織和開展居民工作的經(jīng)驗(yàn)，并于當(dāng)年12月31日，由全國人大常委會制定了《城市居民委員會組織條例》，以法律的形式明確規(guī)定“居民委員會是群眾性的居民組織”。參照公安戶籍段的管轄區(qū)域設(shè)立，一般每一百戶至六百戶設(shè)一個(gè)居委會，由各居民小組推選的委員7—17人組成。企業(yè)職工居住集中的住宅區(qū)或者較大的集體宿舍，可以設(shè)立職工家屬委員會兼任居委會的工作。這樣，城市街道辦事處和居民委員會作為城市基層管理體制的組織載體，正式納入國家政治制
度的框架。從此，居委會自治組織在全國各地蓬勃發(fā)展起來。這一時(shí)期的居委會，在興辦本居住地居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)民事糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府及其派出機(jī)關(guān)反映民情民意，宣傳各種法律法規(guī)和方針政策，維護(hù)居民合法權(quán)益，教育居民履行相應(yīng)義務(wù)，組織文化娛樂活動(dòng)，建立和發(fā)展居民之間的新型人際關(guān)系，做好優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育、公共衛(wèi)生等方面，發(fā)揮了其他組織所代表不了的巨大作用。
二是曲折發(fā)展階段（1958—1965年）。在“大躍進(jìn)”和“人民公社化”運(yùn)動(dòng)的影響下，居民委員會為解決婦女勞動(dòng)力的就業(yè)問題，興辦了一些生產(chǎn)與服務(wù)性機(jī)構(gòu)（如食堂、修配服務(wù)站等），做了許多有益的工作，但在這一階段中，由于“狠抓階級斗爭”，影響了居委會正常功能的發(fā)揮，并且在許多城市，居民委員會經(jīng)過調(diào)整合并后減少了許多。其成員也主要是企事業(yè)單位退休人員、居委會干部和居委會開展工作過程中涌現(xiàn)出來的少數(shù)積極分子。因此，在這一時(shí)期，無論是居委會的組織機(jī)構(gòu)，還是人員素質(zhì)都受到了相當(dāng)程度的削弱，居委會的功能發(fā)揮受到了較大影響。
三是發(fā)展停滯階段（1966—1977年）。“**”中，整個(gè)居委會組織遭到嚴(yán)重破壞，并被更名為“革命委員會”，建立了群眾專政隊(duì)和業(yè)余工宣隊(duì)，進(jìn)駐了民兵小分隊(duì)。在這種情況下，居委會的工作實(shí)質(zhì)上是以“階級斗爭”為中心，其作用受到很大限制。“**”期間，受階級斗爭擴(kuò)大化的影響，居委會群眾自治的性質(zhì)被歪曲，功能變形，成為開展群眾性階級斗爭的工具，既嚴(yán)重背離了城市居民建立居委會的初衷，也與現(xiàn)代民主政治的要求背道而馳。
四是恢復(fù)與發(fā)展階段（1978年至今）。改革開放后，居委會長期以來性質(zhì)不清、職責(zé)不明的問題得到了政府的糾正，城市居民自治開始進(jìn)入法制化的新階段。1982年憲法中規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”為了使居委會的工作有法可依，保障它的健康發(fā)展，1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議重新修訂《城市居民委員會組織條例》，并改名為《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。在國家正確方針指導(dǎo)下，全國建立了城市居委會十余萬個(gè)。
經(jīng)過30多年的建設(shè)和發(fā)展，城市社區(qū)在民主選舉、提供服務(wù)等方面取得了明顯成效。在民主選舉方面，我國城市地區(qū)已經(jīng)普遍建立了由社區(qū)居民通過間接或直接方式選舉的社區(qū)委員會或社區(qū)居民委員會等群眾自治組織。與此同時(shí)，城市社區(qū)的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度也在逐步規(guī)范和完善之中。在社區(qū)服務(wù)方面，社區(qū)自治組織的作用不斷加強(qiáng)。目前，社區(qū)服務(wù)工作主要以社區(qū)自治組織為依托，通過市場服務(wù)主體、社區(qū)志愿者隊(duì)伍和政府扶助等形式，廣泛地開展面向社區(qū)居民的便民利民服務(wù)和文化、體育、娛樂、衛(wèi)生服務(wù)，面向離退休老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象的社會福利服務(wù)，面向困難居民、困難職工的特殊服務(wù)和面向社區(qū)及企事業(yè)單位的社會事務(wù)服務(wù)等，受到了社區(qū)居民和單位的廣泛歡迎，并由此增強(qiáng)了社區(qū)意識和社區(qū)凝聚力。城市居民依法
實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，為推進(jìn)社會主義民主政治，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，發(fā)揮了巨大作用。
——農(nóng)村社區(qū)自治的形成發(fā)展。農(nóng)村基層自治發(fā)端于20世紀(jì)80年代初期，并在80年代中后期伴隨著人民公社體制的解體而迅速普及，成為具有中國特色社會主義的農(nóng)村基層民主制度和農(nóng)村治理的一種有效方式。中國農(nóng)村的社區(qū)村民自治，大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。
一是探索階段（1980—1987年）。1978年后，我國的改革率先從農(nóng)村突破，在全國范圍內(nèi)普遍實(shí)行了以“大包干”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這一制度的推行，一方面使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，也使農(nóng)村的生產(chǎn)方式和分配方式發(fā)生了根本性的變化，使原來負(fù)責(zé)組織農(nóng)民統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)兩級組織失去了依托而逐漸癱瘓。另一方面又導(dǎo)致了農(nóng)村基層管理的某些職能無人負(fù)責(zé)，村莊里出現(xiàn)了一定程度的無序混亂狀態(tài)。在這種情況下，一些地方的農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)設(shè)了村民委員會這一新的組織形式。1980年2月，全國出現(xiàn)了第一個(gè)村民委員會。這一新生事物的出現(xiàn)，得到了中央的高度重視和充分肯定。1981年下半年，中央派出調(diào)查組，經(jīng)過深入調(diào)查研究后對這一做法予以肯定。1982年修改憲法時(shí)，總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，把“村民委員會”這一組織形式寫進(jìn)了憲法條文，明確規(guī)定了村民委員會的性質(zhì)和任務(wù)，確立了村民委員會是群眾自治組織的法律地位。之后，全國農(nóng)村逐步建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會。
二是發(fā)展階段（1988—1998年）。雖然憲法對村民委員會的性質(zhì)和任務(wù)作了規(guī)定，但是村民委員會建立之后，農(nóng)民群眾如何實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，需要在實(shí)踐中不斷探索，并從法律上加以規(guī)范。1987年，第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過的《村民委員會組織法（試行）》，就是在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定的，它為村民自治提供了法律保障。1990年中央幾個(gè)部委聯(lián)合召開的會議，對村民自治給予了充分肯定。1992年，中央總結(jié)了“依法建制，以制治村，民主管理”的經(jīng)驗(yàn)，豐富了村民自治的內(nèi)容。1994年中央召開的全國農(nóng)村基層組織建設(shè)工作會議，明確提出完善村民選舉、村民議事、村務(wù)公開、村規(guī)民約等項(xiàng)制度，使村民自治的內(nèi)容和形式進(jìn)一步完善。國家民政部在認(rèn)真總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，把村民自治活動(dòng)概括為“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。
三是普及階段（1998年至今）。在村民委員會組織法10年試行期間，村民自治從探索試點(diǎn)到面上展開，從思想認(rèn)識分歧較多到思想認(rèn)識逐步統(tǒng)一，從具體操作辦法不規(guī)范到逐步規(guī)范，不斷走向成熟，日益深入人心，并植根于廣闊的農(nóng)村大地。1998年11月4日，第九屆全國人大常委會第五次會議審議通過了修訂后的《村民委員會組織法》，在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、選人、議事、監(jiān)督方面充實(shí)了新的內(nèi)容，對村民委員會的性質(zhì)、職能和相關(guān)問題作了更加明確的規(guī)定，從而使村民自治有了更加可靠的法律保障。村民自治發(fā)展到今天，已經(jīng)成為國家在農(nóng)村工作中的一項(xiàng)基本政策，成為與家庭承包經(jīng)營、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并列的農(nóng)村改革30多年來的三大成果之一。
（本章完）