一、黨的領導體制建設中的民主監督制度
作爲中國特色社會主義事業領導核心的中國共產黨的領導體制，從橫向來看，是由黨的決策機制、黨的執行機制、黨的監督機制三個方面構成的；從縱向來看，是由黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織三個層次構成的。建立健全黨內民主監督制度，就黨的領導體制而言，需要加強以下幾項制度的建設：
1．推進黨的代表大會常任制
當前，全面推進黨的建設新的偉大工程，應當以推行常任製爲突破口，改革和完善黨的代表大會制度，建立健全充分反映黨員和黨組織意願的黨內民主制度。
第一，改革和完善黨的代表大會制度，是充分發揮黨的代表大會作用的現實需要。共產黨的性質決定了它的基本原則應該是民主的，它的最高領導機關應該是黨的代表大會。惟有通過代表大會，才能對關係全黨和地方的重大問題作出決定，才能以合法的形式體現出黨的意志。然而，九大以來的黨章都規定，從中央到地方黨的各級代表大會都是每五年舉行一次，這勢必影響到其作用的發揮。尤其是在新世紀新階段，面對改革和建設的繁重任務，每五年舉行一次黨的代表大會，愈發不能適應形勢的需要了。僅僅通過每五年一次的聽取和審查同級委員會和紀律檢查委員會的報告，選舉同級委員會和紀律檢查委員會，很難認爲黨的代表大會已充分發揮了其最高領導機關的作用。這是因爲，黨作爲執政黨，統領著改革和建設的大局，加之社會的政治、經濟、文化狀況瞬息萬變，如果每五年才舉行一次代表大會，許多重大的決策和工作部署就只能由同級委員會代爲行使了。而更深層次的問題還在於，黨的各級委員會也不是常設機構，中央委員會每一年左右舉行一次會議，地方各級委員會每半年左右舉行一次會議。這樣，由黨的全國代表大會轉渡而來的黨的最高領導權最後往往只能由中央政治局尤其是其常委會來行使了，由黨的地方各級代表大會轉渡而來的黨的地方領導權最後往往只能由地方各級常委會尤其是其書記來行使了，這便給權力的過分集中乃至濫用留下了制度縫隙。惟有推行黨的代表大會常任制，才能把黨的各級委員會及其常委會真正置於同級代表大會的領導之下，保證其每年向代表大會報告工作並接受監督，以更好地發揚黨內民主，實現科學決策，糾正工作失誤。
第二，改革和完善黨的代表大會制度，是充分發揮黨的代表大會代表作用的現實需要。代表大會是由代表組成的，代表的作用發揮如何，直接關係到代表大會的質量。在黨的各級代表大會每五年才舉行一次的情況下，由全黨或地區範圍內的黨員選舉出來的代表，在每屆五年的任期內只能出席一次代表大會，行使一次代表權利，在選舉產生新一屆委員會和紀律檢查委員會之後，就完成了自己的使命，以後再也沒有機會聽取和審議這兩個委員會的報告，並對其工作進行監督了。雖然每次舉行代表大會，代表都要聽取和審議同級委員會和紀律檢查委員會的報告，但他們聽取和審議的不是由他們選舉產生的兩個委員會的報告，而是由上次代表大會代表選舉產生的兩個委員會的報告。這樣，在授權者和受權者之間發生了錯位，當權力由代表大會轉渡給同級委員會之後，代表對權力的運作就無從過問了，代表的作用也體現不出來了。在新世紀新階段，爲進一步發揚黨內民主，使黨的各項重大決策都充分反映廣大黨員和基層黨組織的意願，必須改變黨代表“有會資格在，會散資格完”的狀況。這同樣向黨的代表大會提出了常任制的要求。惟有如此，才能保證每次代表大會的代表均爲當次大會各年度會議的代表。在會議期間，他們能聽取和審議由自己選舉產生的同級委員會和紀律檢查委員會的年度工作報告，並可提出建議要求採納，提出質詢要求答覆；在閉會期間，他們能經常集中下級黨組織、黨員和人民羣衆的意見，並把意見帶到會議上來，在黨的領導機關和廣大黨員、羣衆之間架起一座橋樑，不斷鞏固和加強黨的執政基礎。
第三，改革和完善黨的代表大會制度，是提高黨的決策的民主性、科學性和權威性的現實需要。黨的代表大會的重要職權之一是討論並決定黨的重大問題，只有黨的代表大會才能集中全黨或本地區範圍內黨的意志，並將這種意志轉化爲相應的規定、決議和組織安排，調動廣大黨員的積極性，採取一致的行動。這就要求黨的代表大會經常召開，如果不能召開或很少召開，則意味著廢棄或基本廢棄了黨內最重要的民主。沒有經過完備的民主程序的決策，其科學性往往會大打折扣，廣大黨員和人民羣衆執行起來的自覺性也會受到很大影響。這些年來，儘管我們黨的一些重大決策和思想建樹都非常英明和及時，但並非全是程序化的民主制度的產物；儘管黨的事業碩果累累，但也確實走過彎路，摔過跤，有過失誤甚至是嚴重的失誤。這些問題的出現，“固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要”。其中，黨的代表大會制度不完善，沒有實行常任制，便是很突出的一個方面。有鑑於此，適時推行黨的代表大會常任制，通過增加會議次數，使代表在其任期內有更多的時間來討論並參與決定黨的重大問題，使黨的重大決策都由黨的最高權力機關作出，理應成爲新世紀新階段黨的制度創新的一項重要內容。實現這樣的創新，既有利於黨的決策層更好地瞭解廣大黨員和人民羣衆的意見和要求，增加決策的科學性，避免重大決策失誤；也有利於黨代表及其所代表和聯繫的黨員、羣衆更積極更主動地參與黨內事務，增加黨的決策的合法性和羣衆基礎。
第四，改革和完善黨的代表大會制度，是加強黨內民主監督、推進黨風廉政建設的現實需要。黨章規定，黨的各級委員會向同級代表大會負責並報告工作，這是黨的代表大會所享有的黨內最高監督權的具體體現。但在現實中，這種監督權往往很難落實到位。這是因爲，黨的各級代表大會每屆僅召開一次會議，它既不可能聽取和審查由它選舉產生的同級委員會的工作報告，也不可能增選和罷免同級委員會的組成人員；即使由它選舉產生的專司黨內監察工作的同級紀律檢查委員會，也不是在它的領導下，而是在同級委員會的領導下進行工作的。這樣，黨的代表大會的黨內監督功能就受到了很大限制，它無法對同級黨委特別是其主要領導人進行有效監督，使得黨內一批身居要職的中高級領導幹部處在弱監、失監乃至禁監的權力空間。改革開放以來，儘管要求革除這一弊端的呼聲十分普遍和強烈，但一直沒有實質性進展。進入新世紀新階段，面對黨風廉政建設和反腐敗工作的艱鉅任務，改革黨內監督體制的創新工程再次提出了推行黨的代表大會常任制的現實要求。惟有推行常任制，黨的代表大會纔可能在每年例行聽取同級委員會的工作報告外，指定聽取黨的有關領導和部門的專項報告、彙報以及個人情況的說明，並進行質詢和詢問，組織視察和調查；同時，也纔可能通過對領導幹部的彈劾、罷免、撤職，以及對同級委員會的決定或決議的否定、撤銷等，來改變代表大會行使權力不充分、監督名不符實的狀況。
從20世紀80年代末開始，中央有關部門就開始在一些市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。總結這些地方的經驗，貫徹黨的十六大精神，分階段、有步驟地擴大試點的地域和級別，還需要進一步研究解決以下問題：
第一，改進代表產生方式，提高代表素質，加強代表隊伍建設。代表是代表大會的主體。推行常任制以後，對黨的代表大會代表提出了更高要求。他們不僅要具備良好的政治素質，同黨中央保持一致，堅決貫徹黨的路線方針政策，模範遵守黨紀國法，而且要有一定的參政議政能力，能密切聯繫黨員和羣衆，充分反映黨情和民意，不把代表僅僅看作一種榮譽。這就要求在黨代表的產生上，嚴格執行選舉制度，真正體現選舉人的意志，切不可一級一級地組織安排，或者“安排爲主，選舉爲輔”，使黨內民主在起點上就受到很大限制。爲此，必須改進從戰爭年代延續至今的直接選舉和間接選舉相結合、以間接選舉爲主的黨代表產生方式，逐步推行普選制。可以考慮採用自願報名、公開承諾、差額選舉、結果公示的方式，分地區、分界別地產生黨的各級代表大會代表。任何黨員都可經由自我推薦、組織推薦或若干黨員聯名推薦，成爲代表候選人；候選人應在選舉單位內主動向選舉人介紹自己的工作業績、廉政勤政、政治見解、議事能力等，使其對自己有深入、透徹的瞭解；選舉時，應直接採用候選人數多於應選人數的差額選舉辦法，堅決杜絕變相的等額選舉，努力克服選舉形式化、走過場；選舉結果一定要公示，當選舉人對選舉結果有異議時，專門的選舉監督委員會要進行調查並作出答覆。惟有嚴把代表資格關，提高代表素質，加強代表隊伍建設，才能爲推行代表大會常任制創造必要的組織前提。
第二，合理確定代表的職責和活動方式，發揮好代表的作用。推行常任制後，每屆黨代表在其任期內每年都要參加黨的代表大會全體會議，這勢必要求對代表的職責和活動方式作出更加明確的規定。可以考慮制定相應的政策法規，保證代表在會議期間，不僅能夠聽取和審查列入議程的各項報告和議案，討論並決定黨的重大問題，選舉產生黨的領導機關和領導人，而且能夠依照規定的程序，提交各種議案，向代表大會、同級委員會及其常委會提出批評、意見或建議，向黨的領導機關和領導人提出質詢並要求答覆等。更重要的是，要把在實踐中探索出來的代表在閉會期間發揮作用的途徑和形式用制度固定下來，保證遵照執行。譬如，可以考慮實行代表聯繫羣衆制度，使代表分地區、分行業聯繫原選舉單位的黨員和羣衆，及時收集他們的意見和要求，並向代表大會或同級委員會反映；實行代表調研製度，使代表能根據實際需要，對原選舉單位範圍內有關黨的建設、經濟和社會發展、羣衆思想和生活等問題進行調查研究，並向黨的有關部門提出批評或建議；實行代表評議制度，使代表能對由自己選舉產生的黨的領導機關和領導人進行測評，檢查、督促其廉政勤政情況、貫徹落實代表大會決議情況，並以此作爲考察班子和幹部的重要依據；實行代表質詢制度，使代表能根據黨員和羣衆的反映，對黨的領導機關和領導人的重大活動，特別是可能涉及權力濫用的活動提出質問並要求答覆。惟有建立健全這樣一些制度，才能徹底解決代表角色不清、意識不強的問題，使其更好地履行職責、發揮作用。
第三，擴大代表大會的權限，完善代表大會的議事規則，發揮好代表大會的作用。代表大會作爲黨的最高領導機關並推行常任制以後，其權限也應在原來基礎上有所擴大。譬如，原來黨的各級代表大會只選舉產生同級委員會和紀律檢查委員會，而常委會和正副書記（在中央是政治局、政治局常委和黨的總書記）則不在代表大會選舉之列。這種狹窄的選舉權限與代表大會黨的最高領導機關的地位很不相稱，難免會使領導班子的人選不是取決於黨代表和多數黨員的意志，而是爲少數人所控制。而且，當領導人發生錯誤時，代表大會既無法監督，也無權更換。有鑑於此，可以考慮適當擴大代表大會的選舉權限，使其除了選舉產生同級委員會之外，還可直接選舉產生同級委員會的常委會和正副書記（在中央是政治局及其常委會和黨的總書記）。惟如此，才能使黨的代表大會成爲名副其實的黨的最高領導機關，才能使黨的各級領導班子真正對同級代表大會負責並接受監督。在此基礎上，還應進一步完善代表大會的議事規則，明確如何開會。可以考慮建立一套科學、合理、有效的會議制度和操作程序，對會議議程的確定，文件的起草、討論和修改，議案的提出、說明和審議，候選人名單的醞釀、產生和表決等，一一作出具體規定並嚴格執行，以保證代表大會的規範和權威。
第四，合理劃分代表大會與同級委員會的職權，處理好民主與集中、民主與效率的關係。黨的代表大會實行常任制以後，由於增加了開會次數，代表就可以有較多的時間和機會來討論並決定黨的重大問題，相應地可以把原來由同級委員會及其常委會代行的一些重要問題的決策權歸還給代表大會，使代表大會重新成爲黨的最高權力中心，真正擁有最高決策權、立法權、人事任免權和監督權。而黨的各級委員會只是同級代表大會的執行機關，其職權只能是貫徹執行好代表大會的各項決議，向代表大會負責並報告工作、接受監督，決不能與代表大會平行，甚或凌駕於代表大會之上，成爲高於代表大會的另外一個上級機構。即使它在工作中發現代表大會的某些決議已經過時或有偏差，也只能依照黨章規定提請代表大會修改，而不得擅自變通。與此同時，黨的各級代表大會也必須尊重同級委員會的自決權，對委員會及其常委會制定的具體政策措施，在沒有發現明顯違背黨章黨綱和代表大會決議的情況下，不作隨意干涉，更不越俎代庖，自作主張。必須明確，代表大會只是決策機關和監督機關，而非執行機關。這樣劃分代表大會和同級委員會的職權，既有利於適當分散黨的各級領導機關和領導人的權力，克服權力過分集中的弊端，確立權力制衡的領導體制，又有利於在充分發揚黨內民主的基礎上，實現黨的集中統一，提高黨的領導效率。
2．黨的委員會制度
按照馬克思主義建黨原則，黨員大會和黨的代表大會是黨的最高權力機關，黨的各級委員會由黨員大會和黨的代表大會選舉產生，在黨員大會和黨的代表大會閉會期間，貫徹執行黨員大會和黨的代表大會的決議，行使黨員大會和黨的代表大會的職權，領導黨的工作，對黨員大會和黨的代表大會負責並報告工作，接受監督；黨的中央和地方各級委員會還要選舉產生其常務委員會（在中央選出政治局）、副書記、書記，組成各級黨委的集體領導核心，在全委會閉會期間，行使全會的職權，主持黨委的日常工作。《中國共產黨章程》也明確規定：“在全國代表大會閉會期間，中央委員會執行全國代表大會的決議，領導黨的全部工作，對外代表中國共產黨。”“中央政治局和它的常務委員會在中央委員會全體會議閉會期間，行使中央委員會的職權。”“黨的地方各級委員會在代表大會閉會期間，執行上級黨組織的指示和同級黨代表大會的決議，領導本地方的工作，定期向上級黨的委員會報告工作。”“黨的地方各級委員會的常務委員會，在委員會全體會議閉會期間，行使委員會職權；在下屆代表大會開會期間，繼續主持經常工作，直到新的常務委員會產生爲止。”
這說明，無產階級政黨黨內的權力結構完全是建立在黨內民主基礎之上的，黨的各級委員會與黨的代表大會的關係，書記、常委會與全委會的關係，都是權力的委託與代理的關係，書記、常委會和全委會都是受黨的代表大會的委託，領導黨的工作、管理黨的事務，書記、常委會和全委會的活動與決定，都不能超出黨的代表大會的決議。否則，就是黨內的“違憲”行爲，就要受到黨的代表大會的追究。
根據這樣的原則和要求，幾十年來，我們黨的中央和地方各級組織通過不同層次的選舉，使黨代會、全委會、常委會邏輯地串在一起，形成中央和地方各級黨組織的領導格局，並且通過健康、有序的運轉，不斷髮揮著黨的領導作用，推動著全國和地方政治、經濟、文化和社會各項事業的蓬勃發展。可以說，我們黨在認識和處理黨代會、全委會、常委會三者關係以及積極發揮它們各自作用、正確行使它們各自職權方面，總體是好的，但也有不少問題，民主不夠和集中不夠都不同程度地存在。體現在一些地方黨委的實際工作中，常常給
人這樣的印象，似乎常委會領導著全委會，全委會領導著黨代會，黨代會一閉會就完成了它的使命。與此相對應，還存在著書記辦公會（碰頭會）取代常委會，常委會取代全委會，全委會取代黨代會的現象。很顯然，這些都不符合馬克思主義建黨原則和民主集中制的要求。這種現象的存在，既不利於充分發揚黨內民主，也影響著黨的決策的民主化和科學化，影響著黨的領導地位和執政水平。
有鑑於此，建立健全黨的領導體制中的民主監督制度，就黨的中央委員會而言，可以考慮首先明確黨的全國代表大會、中央委員會、政治局和政治局常委會的職責；就黨的地方各級委員會而言，可以考慮首先明確同級黨的代表大會、全委會和常委會的職責。
黨章對於黨的各級代表大會的職責有著明確規定，但由於代表大會都是五年一屆，對這些職責的行使也只能體現在五年一次的會議上。如果各級全委會、常委會和書記辦公會（在中央是中央委員會、政治局和政治局常委會）的職責都相當明確，並且落實到位，就有利於保證黨的代表大會充分行使其職權，並在閉會以後，通過創造條件，保證黨代表能夠參與本地區或全國重大問題的討論和決策。但是，作爲在黨的全國代表大會閉會期間黨的最高領導機關，中央委員會通常每年才舉行一次全會；作爲在黨的地方各級代表大會閉會期間黨的地方領導機關，黨的地方各級委員會通常每年才召開兩次全會。在這種情況下，執行黨的全國代表大會決議、領導黨的全部工作的任務通常就由中央政治局及其常委會來完成，執行上級黨組織指示和同級黨代會決議、領導本地方工作的任務通常就由地方全委會及其常委會來完成。那麼，究竟黨的各級全委會與其常委會、書記辦公會在領導黨的工作，進行重大問題決策上有什麼區別，一直沒有明確規定。職責上的混淆就容易導致關係上的錯位乃至顛倒，出現常委會領導全委會，全委會領導黨代會的現象，致使黨代會的地位和職權、全委會的地位和職權得不到應有的尊重和行使，常委會甚至書記個人凌駕於全委會和黨代會之上，黨代會和全委會形同虛設，難於監督書記和常委會的工作與活動。其實，這已成爲一些地方黨的領導機關和領導幹部濫用職權、違法亂紀、貪污腐敗的一個重要根源。
針對實際工作中存在的關係錯位、職責不清問題，在中央一級，必須依照黨章的有關規定，明確黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會是黨的最高領導機關，中央政治局及其常務委員會只是在中央委員會全體會議閉會期間，行使中央委員會的職權，對它負責並報告工作；在地方各級，必須貫徹《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》，明確黨的地方各級委員會有權“對本地方經濟建設、社會發展、黨的自身建設及全局性的重大問題作出決策”，而常委會只是“對經常工作中的重要問題作出決策”，由此將二者的職權區別開來，保證對於應由全委會決定的事項常委會只能進行審議和提出意見，不能代替全委會作出決定。爲此，需要依照《條例》要求，由全委會“制定貫徹執行上級黨組織和同級黨代表大會決議決定的措施；聽取和審查常委會的工作報告，對常委會及其成員的工作進行監督和批評；決定召開黨代表大會或黨代表會議；對常委全提請決定的問題或必須由全委會決定的其他重要問題作出決策”。只有這樣，才能反映出全委會對上級黨組織和同級黨代會負責、對常委會實行領導的地位，保證全委會的作用具備實在的內容和實際的意義。而常委全的職責，除了上述與全委會比較的內容外，依照《條例》要求，還應包括：“召集全委會，向全委會負責並報告工作；組織實施上級黨組織的指示和全委會的決議；對同級地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中的黨組請示的問題作出決定；按照幹部管理權限和規定的程序，負責推薦、提名、任免幹部；負責教育和監督幹部；調動或指派下一級黨組織的負責人，其數額在下一級黨的委員會任期內一般不超過常委會委員職數的二分之一；以黨的名義向上級黨組織請示、報告工作，向所屬黨組織發佈指示、通知、通報，制定以黨的委員會名義發出的其他重要文件。”體現了常委會接受全委會領導、執行上級黨組織和同級全委會決議的性質。
明確了全委會和常委會的職責範圍和議事規則，就爲理順關係、加強黨的委員會建設提供了重要的政策依據。當然，在實際履行這些職責中，肯定會碰到更復雜的情況。爲此，可以考慮進一步做好以下幾方面的工作：
第一，處理好黨代會、全委會和常委會關係，充分發揮黨代會的作用。黨代會是由全體黨員直接或間接選舉產生的，集中地體現著黨員的意志，在黨的領導機構中享有崇高的權力和地位。在執行黨的代表大會制度時，中央和地方各級黨委都應嚴格按照黨規黨法辦事，保證黨代會按期召開。不經上一級委員會批準，同級黨的委員會不得擅自決定提前或延期舉行代表大會。在黨代會期間，繼續主持經常工作的上屆黨的委員會及其常委會要嚴格遵循民主集中制原則，按照組織程序，給代表提供機會，創造條件，讓他們充分發表意見，把基層組織和黨員羣衆的心聲表達出來，任何組織和個人不得以任何方式強迫選舉人選舉某人或不選舉某人。要特別注意黨代會選舉出領導班子後，上級全委會和常委會對班子成員的調動和任命不能過於頻繁，任期內領導幹部調換的比例一般不能超過二分之一，這既是對黨代會的尊重，也是對全委會和常委會在這方面權利的限制。在未試行黨代會常任制的情況下，在黨代會閉會期間，同級全委會和常委會還可組織代表開展一些必要的活動，爲代表聯繫羣衆，向黨組織反映黨內外意見創造必要條件，以繼續發揮黨的代表大會的領導作用和監督作用。
第二，注意擺正常委會與全委會的位置，充分發揮全委會的職能。全委會是同級黨的代表大會閉會期間的領導機關，常委會是授權處理黨委日常工作並向全委會負責的機構。在實際工作中，常委會要堅持不越位、不超權，應該由全委會討論決定的問題，絕不能由常委會代替，常委會委員要主動接受全委會的監督，堅持向全委會報告工作，不得以領導者姿態凌駕於全委會之上。全委會要定期舉行，在嚴格執行黨章規定的中央委員會全體會議每年至少舉行一次，地方各級委員會全體會議每年至少舉行兩次的基礎上，可以考慮適當增加全委會開會的次數，類似各級人大常委會一樣，會議逐步由不定期過渡到定期。這對於充分發揮全委會的職責具有重要意義。一是可以把常委會和主要領導人掌握的一些對重要問題的決策權轉移到全委會，適當分散常委會和主要領導人的權力，克服當前在黨的領導體制中存在的某些權力過分集中的弊端。二是全委會相對於常委會，人數要多得多。其委員來自於各地各條戰線，具有多方面的知識和經驗，開會次數增加了，自然會使他們有更多的時間參與重大問題的討論研究，充分發揮他們的聰明才智，在充分發揚民主的基礎上，作出科學有效的決策。三是可以使常委會和主要領導人經常向全委會報告工作並接受其監督，同時也可以使全委會有更多的機會了解常委會的運轉情況，加強對常委會委員和主要領導人的監督和制約。
第三，正確處理常委會與書記辦公會之間的關係，充分發揮常委會的作用。書記辦公會是一級黨委的書記、副書記溝通情況、醞釀協商的一種議事形式，它有利於博採衆長，開拓思路，形成正確的決策。但在現實的政治生活中，也往往出現書記辦公會取代常委會的現象。爲了更好地發揮常委會的作用，一定要明確，書記辦公會不是一級決策機構，不得決定重大問題，其議事範圍不能逾越《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》的規定。在班子成員中，一定要注意處理好書記、副書記與委員的關係，他們在常委會中都是平等的一員，不能在一般常委之上再形成一個決策層，影響常委會的作用。黨的性質和歷史使命決定黨的各級領導機關實行集體領導、集體負責的制度，這個集體首先是常委會集體，而不是書記辦公會集體，更不是“一把手”書記個人。凡屬黨內重要問題，都要由黨委集體研究、集體決定、集體負責，集體決定了的問題，要由黨委成員分工負責去貫徹執行，把黨委集體的決定落實到實處。這是黨的民主原則在黨的領導制度上的集中體現，也是共產黨同其他政黨實行的黨魁制、總理制、總裁制的根本區別。
3．黨的紀律檢查委員會制度
黨的各級紀律檢查委員會是黨內民主監督的職能機構。加強黨內紀檢部門的民主監督職能，歷來是無產階級政黨在加強黨的建設中著力解決的一個重要問題。馬克思、恩格斯在創建並領導共產主義者同盟和第一國際的過程中，就對建立和完善黨內民主監督體制作了具體而明確的論述。列寧在領導俄國共產黨的建設中，同樣非常重視黨內民主監督體制的建立和完善。在晚年，他根據黨的領導的現狀提出建立一個同中央委員會平行的監察委員會，專司黨的監察工作。
中國共產黨自成立之初，就非常重視黨內監察組織的建設。1927年黨的五大選舉產生了黨的第一屆中央監察委員會，即最初的紀律檢查委員會。1949年11月，中共中央發出了《關於成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，指出：我們黨已經成爲全國範圍內執政的黨，爲了更好地執行黨的政治路線和各項具體政策，密切聯繫羣衆，克服官僚主義，決定成立黨的中央和各級紀律檢查委員會。1955年，紀律檢查委員會改爲監察委員會。從此，黨的紀律檢查組織不斷髮展，黨內監督體制也隨之逐步健全。“**”期間，黨的監督檢查機構不可避免地處於渙散和無法抑制的狀態。1978年12月，黨的十一屆三中全會選舉產生了新的中央紀律檢查委員會，標誌著黨的紀律檢查組織的全面恢復。此後，地方各級紀律檢查組織也逐步恢復、健全起來，並不斷得到鞏固和強化。20多年來，黨的各級紀律檢查委員會在懲治腐敗、查處黨員違紀案件中發揮了主力軍作用，有力地維護了黨規黨法的威嚴，已經成爲黨革除自身弊病、永遠保持生機和活力的重要環節。儘管如此，從總的情況來看，現階段中央和地方各級紀檢部門在履行其職責的過程中，也存在一些不容忽視的問題。主要表現在以下幾個方面：
第一，監督體制不夠順暢。目前，我們黨的專門監督機構是各級紀律檢查委員會。16大通過的黨章規定：“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。”與過去的規定相比，後者這種雙重領導體制使紀檢部門的地位有所“升格”，但實際上卻是以橫向領導爲主，縱向領導爲輔，各級紀委既是同級黨委的被領導者，又是同級黨委的監督者。這種體制在確保監督權的行使方面存在一些明顯不足：(1)紀委的雙重領導難以落實，往往是同級黨委的領導居於主導地位，致使紀委在對違紀黨員幹部立案審查時，沒有獨立的執法權，從而大大削弱了紀檢機關實行黨內監督的權威性。(2)紀委在工作環境上過於依賴同級黨委，損害了自身的獨立性。比如紀委工作人員的調動升遷、福利待遇都是由黨委決定的，從而使紀檢幹部難於超脫所處的環境，工作中常因受到各方面干擾而難以真正行使職權。(3)在重大問題決策上，當紀檢部門與黨委意見不一致時，作出讓步的往往是紀檢部門。這樣的監督體制，難以保證紀檢機關對同級黨委領導班子及其成員的監督和制約。成克傑、胡長清、王寶森、胡建學等大案要案的發生，都與這種監督領導體制的漏洞有著重要關係。
第二，監督制度建設滯後。黨內存在各種腐敗現象，原因是多方面的，但制度上的不健全、不完善是一個非常重要的因素，它使得監督者無章可循，被監督者無規可守，客觀上爲某些領導幹部濫用職權提供了條件。近年來，我們黨在廉政制度建設方面取得了長足進展，對懲治腐敗起到了積極作用。但是，由於我國正處在經濟社會轉型期，廉政制度建設還不能適應形勢發展的需要。儘管我們黨曾針對不同時期存在的主要問題發佈過許多單項條例，2003年12月又印發了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，但就操作層面講，這些條例存在一個共同不足，即原則規定多，具體細則少，應急措施多，長遠配套少，口號要求多，操作規程少，由此導致制度建設缺乏穩定性、全局性、權威性，使得黨內監督常常處在隨機和應急狀態。而在市場經濟條件下，企業、單位及地方的自主權擴大了，這有利於搞活經濟，發展生產力，但同時也增加了誘發違法違紀的因素，如果不能及時建立起相應的監督制度，使監督及時、到位，就會爲滋生腐敗提供溫牀，使腐敗現象的連續發生不可避免。
第三，配套監督措施未能得到應有重視。黨內監督體制不是一個封閉系統，其作用的發揮有賴體制內外各種因素的有效配合，尤其是在黨內監督體制自身的問題還沒有得到普遍改善的情況下，外部監督力量的促動與補充就更應成爲強化黨內監督的重要內容。比如在羣衆監督方面，當前還普遍存在監督積極性不高、監督信息反饋慢、監督線索查處不力乃至監督舉報人遭打擊報復等問題。這些問題的存在，既反映了羣衆認識上的不足，也反映了我們黨在幹部監督上的制度缺陷，如事前監督不夠、監督缺乏力度等，這就使得黨的紀律檢查工作經常陷於被動，很大精力用在了查處大案要案上，而從長遠看亟需加強的教育、引導、防範等工作卻被削弱，由此對黨的建設產生了嚴重的消極影響。
上述問題的存在已經嚴重製約了以各級紀律檢查委員會爲主體的黨內監督工作的順利進行，也制約著黨的建設的健康發展，這就迫使我們黨必須從體制改革與制度建設這一根本環節入手，著手建立一套適應社會主義現代化建設、符合黨的根本宗旨要求的黨內監督體制。
第一，建立垂直式的黨內監督領導體制，保證紀檢機關擁有獨立的監督權。權力不僅必須用權力來制約和抗衡，而且必須用同等的權力來制約和制衡。就監督權而言，監督者必須擁有同被監督者相等或相當的權力，纔有可能確立其獨立性、權威性，實現對監督對象的有效監督。因此，調整和完善現行監督體制的關鍵，就是建立起與同級黨委平行的黨內監督機構，實行黨的各級紀律檢查委員會直接受上一級紀律檢查委員會領導並對其負責的垂直式黨內監督領導體制。這一體制應當具有這樣幾個基本點：(1)變紀委與同級黨委間的領導與被領導關係爲監督與被監督關係，紀委與同級黨委平行行使職權。(2)紀委和同級黨委都由同級黨的代表大會選舉產生，都向代表大會負責並報告工作。(3)紀委的成員不得兼任同級黨政機構的任何職務，以保證監督工作廉潔高效。(4)紀委有權參加同級黨政領導班子或部門的任何會議，查閱任何認爲有必要的資料、文件。(5)凡是紀委作出的決定，同級黨委無權否決。如有不同意見可移交聯席會議以達成協議；如仍有爭議，最終可提交黨代會表決，或由上一級紀委裁決。建立這樣的黨內監督領導體制，就可以解決現行監督體制對同級黨委及其成員監督制約不力的缺陷，爲從體制上以權力制約權力、遏制腐敗現象提供強有力的保證。
第二，明確紀檢機關的具體職責，強化對領導班子及其主要成員的監督。黨內監督是涵蓋全黨的，是針對每一級黨組織和每一個黨員的。紀檢機關對自己所管轄的黨組織和黨員幹部無疑都擁有監督制約的職權，但其重點應放在對同級黨委及其主要成員的監督制約
上。對同級黨委的監督大體應當包括：對同級黨委貫徹執行黨的路線方針政策的監督，以保證政令暢通；對同級黨委重大決策的監督，以避免決策失誤；對同級黨委實行民主集中制和集體領導的監督，以杜絕個人專斷；對同級黨委執行黨的幹部政策和人事制度的監督，以確保任人唯賢；對同級黨委遵守黨規國法的監督，以維護法制統一；對同級黨委履行職責的監督，以防止濫用權力。而對同級黨委主要領導幹部的監督，重點應當放在防止其濫用權力，嚴懲其執法犯法、貪贓枉法上。只有明確了紀檢機關的具體職責，強化了這兩方面的監督，才能更有利於加強和改善黨的領導，更好地發揮黨對改革開放和社會主義現代化建設事業的領導核心作用。
第三，擴大紀檢機關的實際權力，儘可能使其工作人員獨立於監督客體之外。爲了保證紀檢機關能夠正常行使職權，對執行機關“進行鐵面無私的監督檢查”，一方面可以考慮適當擴大紀檢機關的權限，如建立紀檢機關對執行機關的質詢機制，當紀檢機關認爲執行機關的決定或行爲不當，有悖於黨規國法時，可通過一定渠道進行質詢，以對其形成制約；建立紀檢機關對執行機關的否決機制，當紀檢機關認爲執行機關的某項決定嚴重失誤，經過其他方式干涉無效時，可以使用否決權，使其中止執行，並交由上級組織作出裁決；凡同級黨委召開會議，紀檢機關均可派出相應級別的人員列席，並可就相關問題提出意見和建議，以確保紀檢機關能對執行機關的工作有一個及時、全面、準確的瞭解。另一方面，可以考慮逐步增強紀檢機關工作的獨立性，如紀檢機關工作人員的編制、選拔、調動、任免、獎懲等都由本系統分級決定，工資待遇、福利報酬、辦案經費等都遊離於監督客體之外。正如列寧曾指出的，檢查機關如果“通常要依靠被檢查機關的施捨過日子”，就“絲毫沒有威信”，檢查機關應該“具有最大限度的獨立性”。只有這樣，才能從根本上解決其工作人員的後顧之憂。
第四，實行巡查制，強化上級紀檢機關對下級紀檢機關的監督。“巡按制”或“巡撫制”在我國古已有之，派遣監察御史分赴各地巡視、考覈吏治，對於維護統治者利益發揮了積極作用。我們黨在長期的革命和建設中，各級組織也常派遣特派員、專項調查組、檢查組等，實際上也起到了“欽差大臣”的作用。近年來，隨著反腐敗鬥爭的深入，經中央同意，中紀委也曾根據工作需要，選派省部級幹部組成巡視組，到地方和部門進行巡視，對於促進該地區和部門的黨風廉政建設與反腐敗鬥爭起到了良好效果。有鑑於此，可以考慮將臨時性的巡視組制改爲制度性的巡查制，並將巡查的範圍擴大到縣級以上黨組織。巡查制可根據分級負責、一級管一級的原則，以宏觀監督爲主，強化上級紀檢機關對下級紀檢機關的監督。上級可定期或不定期地向下級派遣巡查員，行使監督職能。對巡查員來說，除要完成中紀委已規定的巡視組的任務和職權外，還應賦予其對被檢舉、控告的或發現的黨員幹部、黨組織的違紀問題進行初步覈實、考察驗證、明查暗訪的權利，對被巡查對象的違紀行爲進行糾察、向有關組織建議處分的權利，以有效地發揮巡查制的監督作用。
4．黨的民主生活會制度
黨的民主生活會制度既是我們黨在長期的革命和建設中創造和總結出來的有效的黨內民主監督形式，也是搞好黨內民主監督的組織保證。正如毛澤東曾指出的：“處在偉大斗爭面前的中國共產黨，要求整個黨的領導機關，全黨的黨員和幹部，高度地發揮其積極性，才能取得勝利。……而這些積極性的發揮，有賴於黨內生活的民主化。黨內缺乏民主生活，發揮積極性的目的就不能達到。”而“所謂發揮積極性，必須具體地表現在領導機關、幹部和黨員的創造能力，負責精神，工作的活躍，敢於和善於提出問題、發表意見、批評缺點，以及對於領導機關和領導幹部從愛護觀點出發的監督作用。”
黨員是黨內民主的主體，黨員直接活動於其中的黨的基層組織——黨支部是黨員實現民主權利、運作民主監督的最直接、最重要的舞臺。其實，早在1927年的《中國共產黨第三次修正章程決議案》中，就把在一定組織中工作作爲黨員的基本要件，由此使黨員依託組織生活行使民主監督權利有了基本前提。1928年7月，黨《關於組織問題的決議案提綱》進一步指出，沒有支部生活便沒有黨內生活的基礎，也就沒有無產階級黨的基礎。1928年10月，中央通告第69號要求，支部生活不僅要做到按期到會納費，還要做到自動地討論政治、討論工作、分配工作、自我批評。也正是在這期間，毛澤東在“三灣改編”中確立了“支部建在連上”的組織建設原則，真正奠定起了支部在黨的建設和發展中的重要地位。一直到今天，黨章還明確規定：“每個黨員，不論職務高低，都必須編入黨的一個支部、小組或其他特定組織，參加黨的組織生活，接受黨內外羣衆的監督。黨員領導幹部還必須參加黨委、黨組的民主生活會。不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內外羣衆監督的特殊黨員。”
適應建立健全黨內民主監督制度的需要，落實黨章要求，保證所有黨員都參加支部組織，使支部組織成爲黨員履行權利、實踐民主監督的重要舞臺，必須進一步完善黨的民主生活會制度，以此調動廣大黨員的積極性，保證黨的整體在民主基礎上的集中統一。我們黨在長期的實踐中，創造了兩種民主生活會形式：一是支部民主生活會，二是黨委（黨組）民主生活會。
支部民主生活會是黨員在支部中履行黨章規定的各項權利，在平等和相互尊重的基礎上進行公開的思想交流、意見交換和情感溝通的組織活動。依據黨章規定，黨員享有八項權利。從這些權利出發，黨員在支部民主生活會中行使民主監督權利，主要應體現在以下三個方面：一是參與事務、影響決策。黨的各級組織要定期向黨員彙報工作。黨的重大決策要先向黨員公佈，並作爲組織生活的內容予以充分討論，以減少決策失誤，提高決策科學性。二是參與選舉、表決決議。黨員有選舉權利，也有被選舉權利。每個黨員都有權利通過選舉承擔黨內的具體職務。黨內的重大決議，應通過黨員全體表決。在表決之前，黨員可以發表自己的意見；在表決之後，可保留自己的意見，但應服從通過的決議。三是監督幹部、管理組織。黨員是黨組織的主體，可以在組織生活中對黨的工作提出批評、建議，對黨的各級組織和黨的領導幹部實行監督，直至要求罷免或撤換不稱職的領導幹部。
爲此，黨在長期的實踐中，創造出了支部民主生活會這種黨內民主監督的實現方式。但在當前，支部民主生活會也存在著批評和自我批評的空氣淡薄，對原則問題不明確表態，迴避或掩蓋矛盾，怕得罪人等庸俗作風，存在著“你好我好、相安無事”，“和平共處、息事寧人”，無原則的好人主義等錯誤傾向。這些不正常現象已經嚴重侵犯了黨員的民主監督權利，削弱了黨內的民主監督力量，影響了黨組織的活力和戰鬥力。所以，在建立健全黨內民主監督制度時，完善黨的民主生活會制度，一定要在定期召開支部民主生活會的基礎上，把批評和自我批評作爲黨內民主監督的有力武器，保證所有黨員無論職位高低，在遵守黨紀的前提下，對於黨內事務擁有同等的發言權。一方面，要使人人牢記黨的宗旨，切不可喪失原則當“好人”。要丟掉各種私心雜念，開展積極健康的思想鬥爭，對於黨內存在的問題及時揭露和解決，切實有效地監督黨員幹部的言行，確保黨的工人階級先鋒隊性質。另一方面，要切實保障黨員的民主監督權利，對於在支部民主生活會上對黨的組織和個人提出批評意見的黨員，不得采取任何形式加以壓制。爲此，可以考慮在不斷提高廣大黨員民主監督意識的同時，切實加強民主監督保障制度的建設，保障廣大黨員行使申訴權、控告權、檢舉權，保障廣大黨員在申訴、控告、檢舉之後不受打擊壓制，並使違法亂紀的行爲受到應有的制裁，使堅持原則敢於鬥爭的黨員得到應有的支持和表彰，從而調動廣大黨員參與民主監督的積極性和主動性。
1988年，爲了走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設來推進黨的建設的新路，中央組織部推出了“黨員民主評議制度”，並將支部民主生活會作爲黨員民主評議的基本方法。十幾年來，黨員民主評議制度已經成爲發揚黨內民主，促使黨的幹部隊伍健康成長的有力保證。在建立健全黨內民主監督制度時，一定要根據《中央組織部關於建立民主評議黨員制度的意見》，每年進行一次黨員民主評議。在評議中，一般應召開黨小組會或黨支部會。黨員要是非分明，敢於觸及矛盾，認真地而不是敷衍地開展批評和自我批評；要採取適當方式，聽取非黨羣衆的意見；對於領導幹部，要通過個人述職、黨員評議和組織考察，作出客觀公正的評價，得票不過半數的不得繼續留任，違法亂紀、嚴重失職的要及時罷免，無視廣大黨員意見、想幹什麼就幹什麼、想怎麼幹就怎麼幹的要明確警示，以此體現黨內民主監督的剛性，改變廣大黨員對於領導幹部違法亂紀行爲毫無辦法的狀況，使支部民主生活會成爲黨的建設的制度性環節。
黨委（黨組）民主生活會是爲了有效地監督和管理幹部，黨在長期實踐中探索出來領導幹部必須過雙重組織生活的制度。這個制度要求黨員領導幹部，既要參加規定的黨支部、黨小組的組織生活會，又要參加黨委（黨組）單獨召開的民主生活會。這樣做的好處，鄧小平在1962年的“七千人大會”上講得非常清楚：“根據黨章規定，人人要過支部生活。我想，我們是不是可以這樣，就是把領導人的主要的小組生活，放到黨委會去，或者放到書記處去，或者放到常委會去。在黨委會裡面，應該有那麼一段時間交交心，真正造成一個好的批評和自我批評的空氣。同等水平、共同工作的同志在一起交心，這個監督作用可能更好一些。（劉少奇：可以有這麼個建議，各級黨的委員會一個月之內要有一次黨內生活會。委員會開會，進行批評和自我批評。）不一定一個月，三個月有一次也很好了。（劉少奇：一季有一次，一年四次也好，開黨內生活會。這麼一個建議，行不行？每一個委員會，省委也好，地委也好，縣委也好，一季開一次會，搞批評和自我批評，過黨的生活。）（毛澤東：檢查工作，總結經驗，交換意見。）談談心，相互批評批評，有意見就講。我們要重視黨委內部的相互監督作用這個問題。上級不是能天天看到的，下級也不是能天天看到的，同級的領導成員之間彼此是最熟悉的。這樣做，對於同級裡面討論問題，取得一致意見，作出決定，也是很重要的。”
“**”結束後不久，爲了儘快扭轉黨風政風，加強領導幹部的自我監督和管理，中央就開始努力推動領導幹部過雙重組織生活的制度建設。從1980年到2000年的20年時間裡，中央先後發佈了《關於黨內政治生活的若干準則》（1980年）、《關於進一步健全縣以上領導幹部生活會制度的通知》（1981年）、《關於縣以上黨和國家機關黨員領導幹部民主生活會的若干規定》（1990年）、《關於提高縣以上黨和國家機關黨員領導幹部民主生活會質量的意見》（1997年）、《關於改進縣以上黨和國家機關黨員領導幹部民主生活會的若干意見》（2000年）等多份直接與領導幹部民主生活會有關的文件。在2000年頒發的《若干意見》中，中央明確要求：“按照一級抓一級的原則，建立健全上級黨委（黨組）成員指導下級黨組織民主生活會的制度。省（部）、地（廳）黨委（黨組）成員每年要參加兩個以上的下級領導班子的民主生活會。中紀委、中組部領導同志每年至少要參加一個省部級領導班子的民主生活會。省（區、市）紀委、組織部的領導同志每年至少要參加一個地市級領導班子的民主生活會。對問題較多、羣衆意見大的領導班子，在召開民主生活會時，上級黨組織尤其要加強具體指導。上級黨組織和有關部門指導民主生活會的同志，可以提前介入。黨委組織部派往參加會議的同志，會後要及時報告情況，對那些不符合要求的民主生活會，可提出責令重開的建議，經批準後執行。”
根據這20年間中央頒佈的有關文件精神，建立健全黨內民主監督制度，就領導幹部黨委（黨組）民主生活會而言，可以考慮做好以下幾個方面的工作：
第一，明確黨委（黨組）民主生活會的內容。黨委（黨組）民主生活會可就這樣幾個問題進行檢查總結，以便統一認識，開展批評和自我批評：(1)貫徹執行黨的路線、方針、政策和決議的情況；(2)加強領導班子自身建設，實行民主集中制的情況；(3)艱苦奮鬥，清正廉潔，遵紀守法的情況；(4)堅持羣衆路線，改進領導作風，深入調查研究，密切聯繫羣衆的情況；(5)其他重要問題。
第二，規定黨委（黨組）民主生活會的形式。黨委（黨組）民主生活會應遵循團結——批評和自我批評——團結的方針，充分發揚民主，開展積極健康的思想鬥爭。應圍繞中心議題，交流思想認識，總結經驗教訓，以與人爲善的態度開展批評，達到統一思想、增強團結、互相監督、共同提高的目的，不得把民主生活會開成工作彙報會或工作研究會。要遵循2000年的《若干意見》，保證縣級以上黨和國家機關的領導幹部的民主生活會每年召開一次。
第三，健全黨委（黨組）民主生活會的組織。黨委（黨組）民主生活會的召開日期和議題，應當提前十天報告上級黨組織，以便上級黨組織派人蔘加。召開黨委（黨組）民主生活會前至少要做好以下準備工作：(1)根據本地區、本單位中心工作或領導班子中存在的主要問題，確定重點議題；(2)領導成員之間互相談心，溝通情況，交換意見；(3)黨委（黨組）或委託紀委（紀檢組）、組織部、機關黨組織徵求黨內外羣衆的意見和建議，並於會前轉告出席人員，或在會上通報。黨委（黨組）民主生活會應由黨組織主要負責人或黨和國家機關各部門黨員主要負責人召集和主持，召集人或主持人要帶頭開展批評和自我批評，引導大家暢所欲言，因故缺席的人員可以提交書面發言。
第四，鞏固黨委（黨組）民主生活會的效果。對黨委（黨組）民主生活會檢查和反映出來的問題，應由本級黨組織解決的，要積極制定改進措施，切實加以解決；需要上級黨組織幫助解決的，應及時向上級黨組織報告；屬於違反黨紀、政紀、國法的，應按幹部管理權限，分別移交黨的紀律檢查機關、國家監察機關或司法機關查處。在黨委（黨組）民主生活會上提出的重要問題，黨組織沒有及時研究解決和向上級黨組織報告的，應追究民主生活會主持人或召集人的責任；造成嚴重後果的，按中紀委《黨員領導幹部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分暫行規定》處理。黨委（黨組）民主生活會後15日內，要向上級紀委和黨委組織部門報送會議情況報告和會議記錄，其主要內容是開展批評和自我批評的情況、檢查出來的主要問題及整改措施。對民主生活會中適於向下一級黨組織或本機關通報的情況應予通報，對羣衆普遍關心的問題的整改措施，視情況用適當方式公佈，以便接受監督。
通過這樣一系列制度建設，可以進一步規範和嚴格黨內民主生活。這對於普通黨員幹部來說，可以防微杜漸，增強免疫力；對於犯錯誤的黨員幹部來說，可以通過黨內正常的批評和自我批評，及時糾正錯誤，不致於犯新的更大的錯誤；對於少數違法違紀的黨員幹部來說，可以及時發現違法違紀的事實，移交有關部門處理，起到懲前毖後、治病救人的效果。
（本章完）