二、黨的領導方式完善中的民主監督制度
中國共產黨在長期的革命和建設中，堅持民主集中制的組織原則，形成了一系列實現黨的領導的基本方法和組織形式，即黨的領導方式。在改革開放和發展社會主義市場經濟的條件下，加強和改進黨的領導，建立健全黨內民主監督制度，同樣需要改革和完善黨的領導方式。根據新時期我們黨所處的地位和環境、所肩負的任務、黨員隊伍的重大變化，改革和完善黨的領導方式，迫切需要加強以下幾方面的制度建設：
1．防止權力過分集中的集體領導制度
如果不堅持和改善黨的集體領導制度，那建立健全黨內民主監督制度就只能是一句空話。而堅持和改善黨的集體領導制度，就現階段而言，應當做好以下幾方面的工作：
首先，進一步明確在黨的領導活動中哪些事務是需要集體領導決定的。集體領導是黨的領導的最高原則，是黨委政治生活的基本要求。1980年黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》規定：“凡是涉及黨的路線、方針、政策的大事，重大工作任務的部署，干部的重要任免、調動和處理，群眾利益方面的重要問題，以及上級領導機關規定應由黨委集體決定的問題，應該根據情況分別提交黨的委員會、常委會或書記處、黨組集體討論決定，而不得由個人專斷。”1994年黨的十四屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》規定：“凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要由中央或地方黨委集體決定。”2003年印發的《中國共產黨黨內黨內監督條例（試行）》再次強調了這一點。黨章也明確規定：“凡屬重大問題都要由黨的委員會集體討論，作出決定。” 所有這些，其實都是一些原則性的規定。比如，什么是方針政策性大事，什么是全局性的問題，都不是十分明確具體的概念，理解起來都有一定的隨意性。落到實踐中，就很容易出現兩種偏向：一是本應由黨委集體討論決定的問題卻由個人包辦，二是黨委把所有工作包括日常事務都不加選擇地統統拿到會議桌上。由于沒有成文的規定，只能靠不成文的傳統和習慣，靠領導者個人對重大問題的理解和認定，所以，一個黨委集體領導的狀況，就容易隨領導人的更迭和注意力變化而變化。為此，有必要根據各級黨委管轄范圍內工作的性質、特點和內容，進一步制定相應的制度，明確劃分重大問題和日常工作的界限，使《準則》、《決定》、《條例》和黨章關于集體領導的內容更加具體化。只有這樣，黨委的集體領導才有可能實現規范化、制度化。
其次，要健全表決制度。在集體領導成員中就重大問題進行表決，是規范實行集體領導的一項基本制度。因為集體領導的基本原則就是在集體領導成員發生意見分歧時，必須遵守少數服從多數的原則。而要嚴格規范地遵守少數服從多數的原則，就必須實行表決制度。只有真正進行表決了，才能確切地知道誰反對（投反對票）、誰贊成（投贊成票）、誰中立（投棄權票），從而按照多數人的意見辦事。由于人們思想認識上的差異，由于發展市場經濟和現代社會的復雜性，目前在集體領導活動中發生意見分歧是正常的，這就更需要進行表決。黨章規定：“黨組織討論決定問題，必須執行少數服從多數的原則。決定重要問題，要進行表決。”這表明，我們黨已經注意到了表決制度的重要性。但由于在歷史上，“黨內討論重大問題，不少時候發揚民主、充分醞釀不夠，由個人或少數人匆忙做出決定，很少按照少數服從多數的原則實行投票表決”，這就需要進一步制定相應的制度，明確規定表決的范圍、程序、形式，明確規定哪些問題需要表決，哪些問題不需要表決，哪些問題需要記名表決，哪些問題需要不記名表決，哪些問題需要在哪個層次上表決等，從而使表決有章可循，防止走過場。應該看到，1996年頒布的《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》已經在表決制度的具體化上邁出了可喜的步伐。在今后的工作中，改革和完善黨的領導方式，必須不折不扣地貫徹執行《條例》要求。全委會進行表決時，以贊成票超過應到會委員人數的半數為通過；未到會委員的書面意見不能計入票數；表決可根據討論事項的不同內容，分別采取舉手、無記名投票、記名投票或其他方式；會議決定多個事項的，應逐項表決；對黨的委員會委員、候補委員作出撤銷黨內職務、留黨察看或開除黨籍的處分決定，必須由全委會三分之二以上委員同意，并經黨的上級委員會批準；只是在特殊情況下，方可先由常委會作出決定，待召開全委會時予以追認。同樣，常委會進行表決時，贊成票超過應到會委員人數的半數為通過；未到會委員的書面意見不能計入票數；表決可根據討論事項的不同，分別采取口頭、舉手、無記名投票或記名投票方式；推薦、提名干部和決定干部任免、獎懲事項，應逐個表決。
再次，要處理好集體領導和個人分工負責的關系。堅持黨的集體領導，就是黨委會對重大問題的決策，必須經由集體討論，充分發揚民主，最后按照少數服從多數的原則投票表決決定，而不得由個人專斷。這是集體領導的實質和根本。但是，事情總是要分頭去辦的，在決策中如果不注意發揮個人的作用，作出的決定就得不到有效的執行，工作就沒有效率。所以，要合理地劃分領導班子內部每個成員的職責權限，使集體領導與個人分工負責相結合，做到事事有人管，人人負專責。只有嚴格科學地實行集體領導下的個人分工負責制，才能切實有效地保證黨委決策的貫徹執行，使黨委工作真正落到實處，避免出現名曰集體負責實際無人負責的局面，或者把分工搞成分家、替代和超越集體領導、形不成核心和合力的局面。關于這一點，鄧小平在1980年的《黨和國家領導制度的改革》中即已提出了明確要求。1996年頒布的《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》又作了比較全面的制度安排：“凡屬全委會或常委會職責范圍內決定的問題，必須由集體討論決定。任何個人或少數人無權決定重大問題。委員在集體討論決定問題時，應暢所欲言，充分發表個人的意見。委員個人對集體作出的決定如有不同意見，在堅決執行的前提下，可以保留意見，也可以向上級組織報告。常委會委員要有明確的分工。每個委員對分管的工作要敢于負責，切實履行職責；對于不屬于自己分管的工作也要關心，主動提出意見和建議。”進入新世紀，江澤民在總結歷史經驗的基礎上，提出了“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的“十六字方針”，并且強調“集體領導和個人負責，二者不可偏廢。”所有這些，對于我們進一步完善黨委內部議事和決策機制，處理好集體領導和個人分工負責的關系，建立健全黨內民主監督制度，都有著重要的指導意義。
第四，要處理好少數和多數、班長和委員之間的關系。堅持黨的集體領導，既要尊重多數，堅持少數服從多數；又要注意尊重少數，保護少數。一般來說，在決策中，大家充分發揚民主，都把真實意見說出來之后，通過少數服從多數的原則，形成的集中意見或決策，正確性比較高，也比較容易貫徹執行，也會收到比較好的效果。但是不能由此絕對地說，在任何時候任何情況下多數人的意見都一定是正確的。因此，在執行集體領導的過程中，不僅要充分聽取多數人的意見，而且要特別注意聽取持不同意見的少數人充分闡釋他們的意見，并允許他們保留自己的意見。特別是在沒有充分討論、意見尚未充分發表的情況下，尤其不可輕率地對待少數人的不同意見。領導班子在決策時，應該讓這些少數意見充分表達出來，不要以為無足輕重，就不予理睬，甚至諷刺挖苦，而要在班子里充分討論，甚至辯論，以求得統一。如果不能或者不能完全否定和說服少數不同意見，就不要匆忙作出決定，不要輕易實行少數服從多數的表決，應當讓大家深入調查，另找時間討論。只要這樣做不會貽誤決策時機，就應該這樣做。
在處理好少數和多數關系的同時，為堅持黨的集體領導，更要處理好班長和委員之間的關系。班長是各級領導班子的主持者，在討論決定重大問題時起著重要作用。尤其是在班長威望較高的情況下，更是如此。這就需要班長特別注意做到：(1)自覺防止和克服唯我獨尊的心理，善于啟發和引導委員充分發表意見，特別是發表不同意見；(2) 不輕易發表自己的意見，在充分聽取大家意見之后再發表自己的意見，并善于根據大家的意見來修正、補充自己的意見；(3)防止委員根據自己的意見來發表意見，更不能有意無意地暗示大家服從自己的意見。班長的作用至關重要，委員的作用也不能低估。如果只有班長的積極性而沒有委員的主動配合，黨的集體領導還是不能真正實現。這就要求一般委員特別注意做到：(1) 克服盲目服從和隨意從眾的心理，自己開動腦筋，思考問題，不要班長說好就說好，大家說行就行；(2)敢于發表意見，特別是敢于發表經過深思熟慮的不同意見，不怕別人說自己固執己見，也不要因擔心傷了和氣、影響團結而輕易放棄自己還沒被說服的意見；(3)善于在尊重集體決定的前提下
保留意見，在堅決執行的過程中檢驗哪種意見更正確，進而確定對所保留意見的取舍；(4)如果班長執行集體領導的自覺性不高，就要敢于冒得罪班長的風險，堅持從大局出發，從團結的愿望出發，提出善意的批評，努力在班子內部營造一種堅持集體領導的良好氛圍。只要班長和委員都能夠注意從各自的角度處理好這方面的關系，堅持黨的集體領導就有了組織上的保證。
第五，要維護代表黨和人民利益的領袖的權威，禁止任何形式的個人崇拜。列寧曾經指出：“至少在現代的文明國家內，階級通常是由政黨來領導的，政黨通常是由最有威信、最有影響，最有經驗、被選出擔任最重要職務而稱為領袖的人們所組成的比較穩定的集團來主持的。”列寧在這里至少告訴我們：政黨必須由領袖來主持，領袖不只是個別人，而通常是由最有威信、最有影響、最有經驗的杰出人物組成的比較穩定的集團。對于領導革命的政黨來說，領袖的職責是引導群眾走向革命，激發群眾的革命自覺性，并在革命過程中敏捷而正確地解決各種復雜的政治問題。對于執政的政黨來說，領袖的職責是把握社會發展的總體趨勢，牢牢把握社會主義方向，維護馬克思主義的指導地位，推進社會主義制度的不斷完善，促進經濟與社會的發展，最大限度地滿足大眾利益，維護國家的根本利益。這樣的職責決定了黨的領導人要成為真正的領袖，不僅要有權力，而且要有權威。而要形成這樣的權威，黨內民主是重要的政治基礎。這就要求作為領袖的黨的領導集體及其核心，必須時刻關懷群眾，代表群眾利益，與群眾保持最密切的聯系。為此，還需在制度上以健全黨委制的集體領導來克服個人專斷，在政治上以提升黨內民主的綜合水平來克服個人崇拜。早在1956年，鄧小平就指出：“個人崇拜是一種有長遠歷史的社會現象，這種現象，也不會不在我們黨的生活和社會生活中，有它的某些反映。”黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》，對堅持黨的集體領導、反對個人崇拜作了具體規定，要求“對領導人的宣傳要實事求是，禁止無原則的歌功頌德。不許用剝削階級的阿諛之詞歌頌無產階級的領導人，不許歪曲歷史和捏造事實來宣傳領導人的功績”。黨的十二大以黨章的形式把“嚴格禁止任何形式的個人崇拜”、“保證黨的領導人的活動處于黨和人民的監督之下，同時維護一切代表黨和人民利益的領導人的威信”作為一項制度確定下來，并一直為黨章所接受。
2．普通黨員參與決策的制度
普通黨員參與決策是黨的群眾路線在黨的決策過程中的體現和運用。人民群眾是歷史的真正主人，為人民服務是黨的根本宗旨，黨和人民群眾之間的血肉聯系決定了黨的領導應充分尊重和吸收群眾的意見和創造，在集中群眾意見的基礎上形成統一決策，并在群眾的實踐中不斷地檢驗和完善。對此，江澤民同志作了比較系統的概括：“我們黨始終以全心全意為人民服務作為自己的根本宗旨，始終認為歷史歸根到底是人民創造的。基于這樣一種唯物史觀的認識，黨在領導中國人民的長期斗爭實踐中，創造和發展了從群眾中來、到群眾中去的群眾路線。用毛澤東同志的話來說就是：‘將群眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。'”由此可見，普通黨員參與決策既是貫徹黨的群眾路線的基本要求，也是保證黨的決策不出現失誤、決策權不被濫用的重要條件。為此，既需要在決策出現失誤或決策權被用于謀取私利時及時加以糾正，更需要從根本上規范決策權，保證決策權在正常軌道上運轉，防止決策權的濫用。
防止決策權的濫用可以從多個方面努力，但最基本的一條是實現黨內決策民主化。黨內決策民主化不僅是黨內民主的客觀要求，也是規范決策權的有效方法。一方面，廣大黨員群眾的聰明才智一般要高于個人或少數人的聰明才智，依靠廣大黨員群眾進行民主決策比依靠個人或少數人進行決策，失誤一般要少得多，保險系數一般要高得多。這正是我們黨群眾路線的優越所在。另一方面，黨員群眾的民主決策可以有效地防止個人或少數人利用決策權謀取個人或少數人特殊利益的權力腐敗行為，維護黨和人民的根本利益不受侵犯。近十幾年來，黨內的腐敗現象屢禁不止，一個重要原因就是黨內決策權過于集中，許多事情都是個人或少數人說了算。為了保障廣大黨員的民主權利，防止黨內決策權的過分集中，早在1980年黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》就把“保障黨員的權利不受侵犯”作為黨內政治生活的一條重要準則，并作了具體的制度性安排：“黨員有權在黨的會議上和黨的報刊上參加關于黨的政策的制定和實施問題的討論，有權在黨的會議上對黨的任何組織和個人提出批評。黨員對黨的方針、政策、決議有不同意見，可以在黨的會議上提出，也可以向各級黨組織直至中央作口頭或書面的報告。黨組織應當歡迎黨員群眾的批評和建議，并且鼓勵黨員為了推進社會主義事業提出創造性的見解和主張。對于犯了嚴重錯誤拒不改正或不稱職的干部，黨員有權建議罷免或調換。”顯然，這些制度性安排是普通黨員參與決策的重要的組織基礎和政治基礎，規范著普通黨員參與決策的任務、具體方式和基本價值取向。1990年黨的十三屆六中全會通過的《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》對這些制度性的安排給予了政治上的強調，把黨群關系視為黨和國家盛衰興亡的關鍵。1994年黨的十四屆四中全會通過《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》在要求堅持和健全民主集中制時，提出要實現決策民主化，強調“決策民主化是發展黨內民主的重要內容”，重申“發展黨內民主必須切實保障各級黨組織和黨員的民主權利。要疏通和拓寬黨內民主渠道，使黨員對黨內事務有更多的了解和參與”。2003年印發的《中國共產黨黨內黨內監督條例（試行）》首次明確提出了黨員在黨內監督方面的責任和權利：(1)及時向黨組織反映群眾的意見和要求，維護群眾的正當利益；(2)對黨的決議和政策如有不同意見，在堅決執行的前提下，可以在黨的會議上或向黨的組織提出保留，并且可以把自己的意見向黨的上級組織直至中央反映，但不得公開發表同中央決定相反的意見；(3)在黨的會議上有根據地批評黨的任何組織和任何黨員，勇于揭露和糾正工作中的缺點、錯誤；(4)檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀違法的事實，同消極腐敗現象作斗爭；(5)參加黨組織開展的評議黨員領導干部活動，發表意見。
盡管制度建設不斷完善，但我們還是可以看到，目前黨員參與民主決策的途徑和渠道仍不夠多，黨員民主權利受到侵犯的現象也時有發生。比如，黨員對黨內候選人的情況往往不了解，起不到監督作用；因為怕報復，不敢對黨員領導干部提出批評意見，更不用說提出罷免或撤換的要求；對黨的重大決策，沒有相應的渠道提出制約意見，即使提出了，因為沒有負責任地予以反饋的保障機制而常常得不到反饋；向上級組織反映本單位黨的工作和領導干部問題的檢舉和控告信等，往往又轉給黨員所在的領導機關和領導者本人，因而遭到打擊報復等。這些現象的發生，一個認識上的原因，就是對民主集中制中的“民主”和“集中”在理解上存在偏頗。認識上的偏頗導致行動上的失誤，普通黨員參與決策的制度性安排難以落到實處。
具體表現在，一方面，有的領導干部對民主集中制中“民主”的理解過于狹窄，把它僅僅看成班子內部的民主。其實，這是片面的。民主集中制作為黨的組織制度和政治紀律，其中的“民主”應該是整個黨的組織內部的民主，自然包括廣大黨員的民主，亦即在充分聽取黨員群眾意見基礎上的班子內部的充分民主。當然，班子內部的民主很重要，民主集中制中的“民主”，首先是班子內部的民主。但僅僅這樣理解是不夠的，還應從更廣大的范圍內和更深刻的意義上來理解這個“民主”。班子在作出重大決策之前，其成員應深入到黨員群眾中調查研究，必要時還應當發動群眾討論，收集黨內外各種不同意見，然后再在班子內部深入討論，這樣班子內部的民主才有廣泛深厚的群眾基礎，這才是民主集中制中“民主”的真正含義。落到黨的決策過程中，就必須樹立牢固的群眾觀點，堅持走群眾路線，吸收普通黨員參與決策，切不可以為決策只是領導班子的事情，普通黨員不懂決策，或者怕麻煩、圖省事，不積極動員普通黨員參與決策。應當承認，最高明的領導者如果脫離了群眾，也會眼不明、心不亮；在重大是非問題上，在事關群眾根本利益的問題上，群眾的看法、情緒和態度應該是領導者決策最重要的依據。許多事情如果沒有群眾參與，不聽取群眾意見，肯定辦不好。所以，只有堅持群眾觀點，吸收普通黨員參與決策，才能對民主集中制中的“民主”有一個正確認識，自覺把領導班子內部的民主和廣大黨員群
眾的民主結合起來，在決策過程中貫徹好民主集中制。
另一方面，民主集中制中的“集中”既不是僅僅集中“一把手”或一兩個主要領導人的意見，也不是簡單地集中多數人的意見，更不是集中每個人的意見，而是在充分發揚民主的基礎上，把多數人認為比較正確的意見集中起來。這個“多數人認為比較正確的意見”，既包括領導班子內部多數人認為比較正確的意見，更包括決策本身所涉及的黨員群眾中的多數人認為比較正確的意見。而這后一個“比較正確的意見”，只有廣大黨員積極參與，才能提出并被集中起來。“一把手”的意見無論多么正確，都不能個人說了算，必須通過民主基礎上的集中，取得多數人（包括班子成員的多數和決策所涉及黨員群眾的多數）的同意和支持，才能形成決議。所以，在領導班子內部討論重大問題時，包括“一把手”在內的任何人，如果認為或借口自己的意見絕對正確，強行集中，那就違背了民主集中制的組織原則。這樣的集中當然不是什么正確的集中。只有普通黨員參與決策，在黨的決策中集中了多數人認為比較正確的意見，才不會導致個人說了算，助長一言堂和家長制。
由此可見，在黨的決策中普通黨員參與決策，并不是黨的領導機關和領導人簡單地聽聽黨員意見，而是在一些重大問題上，由廣大黨員決策，說了算。而黨員決策、說了算，就需要建立起規范的普通黨員參與決策制度，明確規定各級黨組織的一些特別重大的事務（包括全黨的事務），不能完全由各級黨組織領導機關及其領導成員來決定，而要分別提交各級黨組織的全體黨員表決決定。為此，可以考慮制定《黨員民主權利保障條例》，明確規定黨員享有哪些民主權利、黨員行使這些民主權利的方式和程序、采取哪些措施保障這些權利的行使等，從而使黨員行使民主權利既有明確的依據，又有可靠的保障，以有效杜絕侵犯黨員民主權利現象的發生。同時，要加強對保障黨員民主權利情況的監督檢查。對侵犯黨員民主權利、打擊報復者，要按照黨紀黨規嚴肅處理；對堅持原則，敢于開展積極的思想斗爭的人．黨組織要給子支持和保護，以充分調動黨員行使民主權利的積極性，促進黨的領導方式的改革和完善。
3．上下級黨組織劃分職責制度
在領導制度基本確定的情況下，上下級關系的問題，就是上下級黨組織如何劃分職責的問題。也就是說，是按照民主集中制的方法，在上下級黨組織之間合理劃分職責，還是按照家長制的方法，將職責不適當地過分地集中到上級直至中央。合理的方法顯然是民主集中制的方法。運用這個方法，就是在制度規定的范圍內協調和處理上下級之間的關系。從權力關系上看，上下級之間完全是領導與被領導關系；但是，從黨的整體運作來看，上下級之間的關系就不僅僅是領導與被領導的關系，而且還包括溝通與協調、分工與合作、領導與服從、尊重與支持等方面的關系。黨要實現整體的集中統一和有效運作，需要的不僅僅是簡單的下級對上級的服從，而是上下級之間、局部與整體之間的協調與合作。
從形式上看，黨的上下級之間的關系是上下級組織之間的關系。但是，在具體的實踐中，這種關系通常轉化為黨的領導干部之間的關系，即上級黨組織直接負責對下級黨組織干部的管理和任免。所以，與各級代議機構選舉產生的各級政府官員之間的關系不同，在黨的系統內，上下級干部之間的關系是直接的領導與被領導關系。在下級服從上級的原則下，領導與被領導關系通常又會直接轉化為領導與服從關系。領導與服從關系在制度范圍內能夠產生集中統一的效果，但是，一旦超出制度范圍，就很容易形成集權的家長制，使黨內民主受到嚴重沖擊。要防止這種現象的出現，除了通過黨的常委會、全委會、代表大會對各級領導干部進行橫向的權力制約之外，還必須通過縱向的制度來約束。為此，黨的八大通過的黨章就已開始從制度上規范上下級黨組織之間的關系，規定“黨的中央組織和地方組織的職權應當有適當的劃分。凡屬全國性質的問題和需要在全國范圍內作統一決定的問題，應當由中央組織處理，以利于黨的集中統一；凡屬地方性質的問題和需要由地方決定的問題，應當由地方組織處理，以利于因地制宜。上級地方組織和下級地方組織的職權，也應當根據同一原則作適當的劃分”。
改革開放以后，鄧小平堅決反對在加強黨的一元化領導口號下的權力過分集中，特別強調以黨的職能整體轉變（即黨政分開）和中央向地方分權為基礎的適度分權。他說：“我們歷史上多次過分強調黨的集中統一，過分強調反對分散主義、鬧獨立性，很少強調必要的分權和自主權，很少反對個人過分集權。過去在中央和地方之間，分過幾次權，但每次都沒有涉及到黨同政府、經濟組織、群眾團體等等之間如何劃分職權范圍的問題。……黨成為全國的執政黨，特別是生產資料私有制的社會主義改造基本完成以后，黨的中心任務已經不同于過去，社會主義建設的任務極為繁重復雜，權力過分集中，越來越不適應社會主義事業的發展。對這個問題長期沒有足夠的認識，成為發生‘**’的一個重要原因，使我們付出了沉重的代價。現在也不能不解決了。”在這一思想的指導下，黨的十二大通過的黨章不僅完全恢復了八大黨章關于上下級黨組織之間關系的規定，而且更加具體和完善。以后歷次黨的全國代表大會通過的黨章都依據民主集中制的原則，規定各級黨組織在處理上下級關系時，必須遵守三條原則：(1) 黨的上級組織要經常聽取下級組織和黨員群眾的意見，及時解決他們提出的問題。黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工作，又要獨立負責地解決自己職責范圍內的問題。上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監督。(2) 黨的各級領導機關，對同下級組織有關的重要問題作出決定時，在通常情況下，要征求下級組織的意見。要保證下級組織能夠正常行使他們的職權。凡屬應由下級組織處理的問題，如無特殊情況，上級領導機關不要干預。(3) 黨的下級組織必須堅決執行上級組織的決定。下級組織如果認為上級組織的決定不符合本地區、本部門的實際情況，可以請求改變；如果上級組織堅持原決定，下級組織必須執行，并不得公開發表不同意見，但有權向再上一級組織報告。
對于上下級之間的領導與被領導關系，這三條規定還是比較原則性的，其具體落實還要靠上下級領導的具體把握。比如，上下級組織之間如何互通情報、互相支持、互相監督，下級組織的正常職權是什么，如何正常行使他們的職權以及什么是特殊情況等，都沒有具體規定，這在很大程度上還要靠領導者或被領導者的工作藝術、工作方式和處事原則。從大的方面講，就是要靠領導干部的政治覺悟、工作作風和黨性修養。關于這一點，劉少奇在《論黨員在組織上和紀律上的修養》一文中提出：對于下級來說，“執行上級黨的指示和方針，服從其領導應當是靈活的，不是機械的，應當根據具體情況來決定，如果情況改變，甚至要改變方針，下級應有能動性、自動性，應當能靈活運用、靈活執行上級的指示，這恰是最好的服從”；對于上級來說，“要尊重下級組織、尊重黨員個人的權利和職權。如果上級機關的領導尊重他們，那就使他們容易建立威信，容易開展工作。如果上級領導不尊重他們，那么人家更不會尊重他們了。”除了上述這些以外，還可進一步考慮從制度上保證黨的各級組織的民主職權，充分發揮它們的積極性、創造性。具體似應做好以下幾方面的工作：
第一，在黨章和黨的有關制度中，明確規定地方各級黨組織的職權，凡屬地方各級黨組織職權范圍之內的事務，地方黨組織有權獨立處理。至于如何規定地方黨組織的職權，原則上應堅持在不違背黨章和其他黨規黨法以及上級黨組織決議、決定的前提下，地方性質的問題完全由地方黨組織決定。
第二，正確理解和執行“四個服從”。“四個服從”，即“黨員個人服從黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會”。這是實現黨集中統一的有效保障。而集中統一既是黨內民主的前提，也是黨內民主的一個基本價值取向，即要通過民主達成集中。所以，“四個服從”并不是專制，而是建立在民主基礎上的服從，是服從經過民主選舉產生的上級黨組織。這就從客觀上要求上級黨組織的領導人不能以個人名義要求下級黨組織，不能以個人名義否決下級黨組織的行為。如果上級黨組織認為下級黨組織的決定及采取的行動不適當，因而要加以改變或否定，那么，就必須經過法定程序，由有關組織半數以上成員同意才可進行。如果是要改變或否定下級黨的代表大會的決議，應該經過有關上級黨組織法定成員2/3以上的多數同意才可進行，要堅決反對上級領導人個人決定下級黨組織活動的做法。
第三，進一步采取措施，制定辦法，切實保證黨章第14條關于“黨的各級領導機關，對同下級組織有關的重要問題作出決定時，在通常情況下，要征求下級組織的意見”的規定，能夠得到全方位的經常性的貫徹執行。
（本章完）