1911年春，隨著哈爾濱鼠疫疫情的控制，共和國高層關(guān)注著兩件事，一是將于明年舉行的國會(huì)中期選舉，第二就是在全國范圍內(nèi)逐漸進(jìn)入高潮的土地改革。
龍謙首次出巡極大地推動(dòng)了《土地法》的貫徹執(zhí)行。對(duì)于國防軍實(shí)行軍銜制，政界及百姓反而不大關(guān)注了。
洶涌的輿情集中在了《政黨組織法》和《國會(huì)組織法》的出臺(tái)。這兩部超重量級(jí)的法律基本奠定了共和國的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力框架。
1910年首屆國會(huì)召開，標(biāo)志著龍謙設(shè)計(jì)的國家結(jié)構(gòu)基本成型。首部《憲法》的頒布，從法理上明確了國家的政體和組織結(jié)構(gòu)。但缺失處仍多，特別是國會(huì)的組成、職權(quán)及運(yùn)作仍難以擔(dān)負(fù)《憲法》賦予的職能。近一年來，以洪粵誠、宋教仁為首的原宣傳局班子繼續(xù)努力，終于在辛亥年春節(jié)后推出了兩部必不可少的《組織法》。
梁?jiǎn)⒊瑢?duì)共和國建國之前的政治力量曾有過精辟的分析。那時(shí)內(nèi)戰(zhàn)尚未爆發(fā)，他給暫時(shí)退出政治舞臺(tái)蟄伏彰德的袁世凱寫信說，中國的政治力量可分為三派，一是以袁世凱龍謙為首的實(shí)力派，二是由立憲派轉(zhuǎn)化而來的改良派，三是以孫文為首的革命派。第一派毋庸組黨，第二派必須組黨，第三派應(yīng)改造為黨。
黨禁在滿清未亡之時(shí)實(shí)際已經(jīng)解除了。共和國成立后，首屆國會(huì)出臺(tái)了《政黨登記條例》，從法律上初步規(guī)范了政黨的組織運(yùn)行。
中國人被壓抑了幾千年的政治熱情似乎一下子釋放了出來，到1911年春，登記注冊(cè)的政黨竟有三百個(gè)之多！政黨譜系的復(fù)雜程度堪比《石頭記》四大家族族譜。
比較著名的政黨有洪粵誠為主席的科學(xué)民主同盟，陳超為總書記的農(nóng)工黨，這兩黨的背后站著軍隊(duì)，是實(shí)力最為強(qiáng)大的兩黨?？泼衩说怯洉?huì)員已有200萬，組織漸臻完善，會(huì)員大會(huì)都開過兩屆了。農(nóng)工黨人數(shù)更多。光是山東一省就有正式黨員百萬余人，東三省、山西、陜西都是農(nóng)工黨的大本營，不過，就組織和宣傳上。農(nóng)工黨卻遜科民盟一籌。而同盟會(huì)留在國內(nèi)的勢(shì)力分分合合，成立了以林森居正為首腦的國民聯(lián)合黨和劉揆一、李平書為首的民主建國黨；北洋系徐世昌、趙秉均、陸建章成立了以北京天津?yàn)榛氐墓埠忘h。除此之外，宋教仁湯化龍林長(zhǎng)民的共和建設(shè)討論會(huì)，章炳麟、熊希齡、張謇的統(tǒng)一黨，陳錦濤、王寵惠的國民共進(jìn)會(huì)，岑春煊的國民公黨，也算有一定的影響力。不過比起前四個(gè)政黨就差了。
而享有大名的梁?jiǎn)⒊?，反而在政黨紛出之際置身黨政之外，專心搞起了學(xué)問。他給文教部長(zhǎng)蔡元培關(guān)于組建國學(xué)研究院的建議已獲批準(zhǔn)，本來文教部就有成立集天下英才為一體的中央研究院。其研究范圍卻不局限于文史哲，梁氏的報(bào)告促成了中央研究院的提前誕生，據(jù)說政務(wù)院已內(nèi)定蔡元培兼任中央研究院院長(zhǎng)，聘梁?jiǎn)⒊瑸闅v史語言研究分院院長(zhǎng)了。
《政黨組織法》的出臺(tái)是一件具有劃時(shí)代意義的大事，它從法律上規(guī)范了政黨的組建和運(yùn)作。其目的顯然是結(jié)束兩年多來的混亂局勢(shì)。為實(shí)現(xiàn)《憲法》中確定的政治結(jié)構(gòu)做法律上的保證。
《政黨組織法》最為關(guān)鍵的有這么幾條，1、國內(nèi)所有政黨必須以遵守《憲法》維護(hù)國體為前提，否則將視為非法組織予以取締，情節(jié)嚴(yán)重者以叛國者治罪。2、軍隊(duì)、警察現(xiàn)役人員不得加入任何政黨。3、個(gè)人不得跨黨，即不得同時(shí)參加幾個(gè)政黨。4、自《組織法》頒布后，現(xiàn)有政黨須重新登記并進(jìn)行三個(gè)月為期的整頓。
關(guān)于國會(huì)將出臺(tái)《政黨組織法》的傳言是早就有了，畢竟現(xiàn)狀實(shí)在是太過混亂了。這種局面下很難實(shí)現(xiàn)真正的民主政治。熱衷于政黨政治的國會(huì)副議長(zhǎng)宋教仁是《政黨組織法》的起草者。畢竟第一屆國會(huì)的誕生是在特殊情況下的產(chǎn)物。和宋教仁心目中的政黨政治差距甚大。在龍謙的支持下，去年一年，宋教仁埋首于此事，終于在春節(jié)前推出了這部影響深遠(yuǎn)的法律。
不出意料，《政黨組織法》及《國會(huì)組織法》頒布后引起了國內(nèi)政界的大嘩，也引起了國際上的注意。
遵守憲法維護(hù)國體是題中應(yīng)有之意。政黨必須在《憲法》的框架內(nèi)運(yùn)作。這個(gè)倒不出意外。不準(zhǔn)現(xiàn)役軍人甚至警察加入政黨，其目的顯然是讓國家的武裝力量和強(qiáng)力機(jī)關(guān)超然于政爭(zhēng)之外，這也沒什么說的，絕大多數(shù)政黨都為之喝彩。只有不準(zhǔn)跨黨運(yùn)作引起了混亂。因?yàn)楝F(xiàn)狀是，跨黨運(yùn)作成為了普遍現(xiàn)象。
據(jù)統(tǒng)計(jì)。在目前出名的政治人物中，劉揆一、李平書四黨，章炳麟五黨，梁士詒、楊度六黨，張謇、唐紹儀七黨，熊希齡、趙秉均八黨，最多的是伍廷芳，竟然加入了十一黨！
個(gè)人只能有一個(gè)政治選擇的規(guī)定出臺(tái)，必然造成現(xiàn)有政黨的分化重組。政黨必得首領(lǐng)，首領(lǐng)必得名人，否則難以開展工作，這是唐紹儀、伍廷芳等加入若干政黨的原因?！墩h組織法》的出臺(tái)，使得現(xiàn)有政壇上的“大腕”們必須認(rèn)真考慮了，因?yàn)樵凇墩h組織法》之后，還有一個(gè)《國會(huì)組織法》的修訂出臺(tái)，后者的分量更重，它將直接決定政務(wù)院的組成。
《政黨組織法》不過是規(guī)范了政黨的組建運(yùn)作，《國會(huì)組織法》將決定共和國的權(quán)力構(gòu)架。
《國會(huì)組織法》分國會(huì)為參眾兩院，參議院議席暫定為90席。之所以是90席，是按每?。êc省級(jí)政府平級(jí)的直轄市）三席確定的?，F(xiàn)在，全國共設(shè)26?。褐彪`、黑龍江、吉林、遼寧、江蘇、安徽、山西、山東、河南、陜西、甘肅、浙江、江西、湖北、湖南、四川、福建、廣東、廣西、云南、貴州、新疆、內(nèi)蒙、外蒙、青海、西藏計(jì)26省。另有北京、上海、濟(jì)南及廣州四個(gè)直轄市。
遼寧即奉天。早在1910年10月，根據(jù)總統(tǒng)的提議，政務(wù)院改奉天省為遼寧省。奉天市為沈陽市。
眾議院設(shè)議席460席。各省數(shù)額不等，是根據(jù)各省人口確定的。共和國成立之初及啟動(dòng)了人口普查工作，由民政部牽頭，警政部配合，歷時(shí)一年，初步查清了版圖內(nèi)人口狀況。當(dāng)然不含被割讓的臺(tái)灣、香港、澳門等地人口。計(jì)有人口大數(shù)為4.6億。按百萬人出一名眾議員的原則，共設(shè)眾議員460人。
《國會(huì)組織法》規(guī)定，各省按照名額選舉眾議員550人組成眾議院，然后眾議院按照每省3名的名額從已當(dāng)選的眾議員中再行選舉90人組成參議院。
眾議員按人口產(chǎn)生。體現(xiàn)了民主的基本含義。為了保證人口基數(shù)少的省份權(quán)利，參議院不再考慮人口現(xiàn)狀，而是不分多少，一律3人。
《國會(huì)組織法》的出臺(tái)，基本實(shí)現(xiàn)了《憲法》所確定的共和國行政、立法及司法權(quán)的分立?？偨y(tǒng)作為共和國元首享有行政權(quán)，是共和國武裝力量最高統(tǒng)帥。國會(huì)作為共和國的立法機(jī)構(gòu)享有立法權(quán)，最高法院作為共和國的獨(dú)立司法機(jī)構(gòu)享有不受總統(tǒng)府、政務(wù)院及國會(huì)約束的終極司法權(quán)。
《憲法》已經(jīng)明確，總統(tǒng)作為國家元首，擁有行政最高權(quán)力，是共和國武裝力量最高統(tǒng)帥。行政方面?？偨y(tǒng)提名總理人選給國會(huì)，經(jīng)參眾兩院分別審議后進(jìn)行投票，超過半數(shù)即行生效?？偫韺?duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，受命組建政務(wù)院，作為國家的最高行政機(jī)關(guān)。各部部長(zhǎng)、各省省長(zhǎng)的任免經(jīng)總理提名。報(bào)總統(tǒng)批準(zhǔn)后后生效。其中，國防部、警政部及司法部由總統(tǒng)直管，不受政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。
軍隊(duì)方面，國防軍現(xiàn)役部隊(duì)，預(yù)備役部隊(duì)均歸總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)。軍隊(duì)的編組、調(diào)動(dòng)、將領(lǐng)任命均歸總統(tǒng)或有總統(tǒng)授權(quán)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。
就國會(huì)而言，權(quán)力不僅局限于立法。就表面意義，國會(huì)擁有的權(quán)力是最大的。
第一是決定總統(tǒng)及副總統(tǒng)人選。按照《憲法》修訂案及《國會(huì)組織法》的規(guī)定。今后總統(tǒng)的產(chǎn)生由眾議院多數(shù)黨提名，名額為兩個(gè)，即眾議院第一、第二兩大政黨各自提出自己的總統(tǒng)人選，得到眾議院超過半數(shù)議員的認(rèn)可后交參議院閉門選舉，以產(chǎn)生總統(tǒng)及副總統(tǒng)。副總統(tǒng)在總統(tǒng)因故不能視事時(shí)代行總統(tǒng)職權(quán)。
第二是國家重大事項(xiàng)的決定權(quán)。國家對(duì)外宣戰(zhàn)、建立與斷絕外交關(guān)系、政府預(yù)算均需國會(huì)的批準(zhǔn)。
第三是國家要?jiǎng)?wù)的知情權(quán)。總統(tǒng)每年至少一次向國會(huì)報(bào)告工作，接受國會(huì)的審議。
不僅如此。國會(huì)還擁有對(duì)總統(tǒng)的彈劾權(quán)，假如國會(huì)認(rèn)為總統(tǒng)違憲或者違法，或者瀆職，可以啟動(dòng)彈劾程序。當(dāng)同意票超過三分之二，彈劾即生效。總統(tǒng)必須下臺(tái)，并接受司法調(diào)查。
《國會(huì)組織法》還詳細(xì)規(guī)定了參眾兩院的工作內(nèi)容及職權(quán)。參議院和眾議院的權(quán)力是不等的。眾議院像是一個(gè)初級(jí)評(píng)議機(jī)構(gòu)，有關(guān)事務(wù)須經(jīng)參議院的批準(zhǔn)。參議院有權(quán)否決眾議院的議案，而眾議院卻無權(quán)否決參議院的決定。
國會(huì)議員，不管是參議員還是眾議員均享有司法豁免權(quán)。在未經(jīng)法定機(jī)構(gòu)解除議員身份之前，共和國各強(qiáng)力機(jī)構(gòu)不得限制議員的人身自由。
在《國會(huì)組織法》附屬的文件中還明確了參眾兩院議員的待遇，參議院議長(zhǎng)、眾議員議長(zhǎng)比照總統(tǒng)薪酬，兩院副議長(zhǎng)比照總理薪酬。議員的薪酬高于部長(zhǎng)及省長(zhǎng)。
新中華所確定的政體不同于現(xiàn)有所謂民主國家的任何一個(gè)。原以為中國會(huì)照搬美國政體的人們發(fā)現(xiàn)其中的差別是巨大的。同為總統(tǒng)制而不是內(nèi)閣制，但新中華確定的政體確有特殊之處。
《國會(huì)組織法》在明確了參眾兩院的權(quán)利義務(wù)后還明確了政府機(jī)構(gòu)中廳級(jí)以上官員一律不得擔(dān)任議員。這是極為重要的一條。此舉讓國會(huì)和政府“分裂”了，議員們不擔(dān)任政府高級(jí)公職，而且不得經(jīng)商，坐而論道，專心于國家大事的討論。而政府高級(jí)職員不得參與國會(huì)就國家要?jiǎng)?wù)的討論確定，專心于政務(wù)。想要對(duì)國家大政施以影響，那么就通過你所在的政黨實(shí)現(xiàn)吧。
這樣一來，在國會(huì)擔(dān)任職務(wù)的政府高級(jí)官員，比如擔(dān)任最高法院院長(zhǎng)的宋教仁。就必須做出選擇了。
這種體制下，政黨的作用就凸顯了。沒有具有影響力的政黨，政治人物很難進(jìn)入眾議院，不進(jìn)入眾議院。自然不可能進(jìn)入具有極大權(quán)力的參議院。那么，自然不可能通過制定或廢除法律來對(duì)國家大政實(shí)施影響，更不可能通過參議院選舉決定總統(tǒng)的人選，從而影響政府的組成人選了。
所以，《政黨組織法》出臺(tái)，立即讓現(xiàn)有政黨及政治人物們吵做一團(tuán)。春節(jié)后，全國的政黨都在分化重組當(dāng)中，以積極應(yīng)對(duì)明年后半年展開的中期選舉，希望在國會(huì)兩院中占據(jù)更多的議席。同時(shí)，也在抓緊磋商確定已經(jīng)進(jìn)入政府擔(dān)任高級(jí)職務(wù)人選的歸宿問題。是進(jìn)入國會(huì)還是留在政府？
“天下大亂了。”陳超甫一見龍謙，劈頭來了這么一句。
“意料之中嘛。沒什么了不起的。”龍謙返回北京，陳超正好在海晏堂。龍謙轉(zhuǎn)而一想，以陳超的職務(wù)，他要獲得自己的詳細(xì)行蹤很很容易。并不需要通過歐陽中。
“我是擔(dān)心局勢(shì)會(huì)失控……”
“只要軍隊(duì)和警政部不亂就不會(huì)有大事。”龍謙很篤定。
“軍隊(duì)有聲音，認(rèn)為你過于放權(quán)給國會(huì)了。現(xiàn)在大家都盯著議員席位，那些人總算找到大展拳腳的地方了。”陳超感到憂慮。他所說的那些人，當(dāng)然是指民黨、滿清及北洋系。至于比較分散形不成合力的原立憲派，反而不需要關(guān)注了。
“之前不是說過了嗎？既然我們不能將反對(duì)派斬盡殺絕，那么與其讓他們?cè)诎抵袚v亂，還不如放到明面來。給他們一個(gè)施展拳腳的舞臺(tái)。你放心好了，別說農(nóng)工黨和科民盟都是我們組建的政黨，就是沒這兩個(gè)黨，他們也翻不了天！一直沒有東北平亂的消息，總參有沒有報(bào)告？”龍謙惦記著內(nèi)蒙東部的蒙匪叛亂。
“我不清楚?！?
“這個(gè)石大壽，連幾個(gè)蒙匪也拿不下嗎？”龍謙有些不滿。出巡的路上倒是接到了總參及東北軍區(qū)的兩份報(bào)告。說平叛取得了重大進(jìn)展，但匪首陶克陶胡卻一直沒有抓到。
“哈爾濱倒是有好消息。鼠疫已經(jīng)徹底控制，連續(xù)三天沒有報(bào)染病人員了?！标惓o龍謙帶來個(gè)好消息，“這次防治鼠疫，那個(gè)叫英籍華僑伍連德立了大功。鄭雙慶給政務(wù)院有專門的報(bào)告，國安局也有類似的報(bào)告?！?
“我聽說了。要表彰這個(gè)人，重獎(jiǎng)！兩年來歸國華僑超過了三千人，表彰伍連德具有極為重要的意義。”
“哦，還有，宋鈍初決定辭掉國會(huì)的職務(wù)了?！?
“好嘛。我留著政務(wù)院副總理的位置給他呢。鳴皋確實(shí)需要一個(gè)副手。不過，最高法院需要人選，不知王寵惠到京了沒有？”
“到了。跟宋鈍初住在一起?！?
“這就好。有空我見見他。”龍謙有心讓宋教仁轉(zhuǎn)到政府系統(tǒng)來，充當(dāng)方聲遠(yuǎn)的副手。經(jīng)過一年多的觀察，龍謙對(duì)宋教仁的人品能力都是滿意的，但此人對(duì)于政黨政治總有些不切實(shí)際的幻想，而且，總是有意無意向內(nèi)閣制推動(dòng)，這點(diǎn)讓龍謙不太放心。如果畢業(yè)于耶魯對(duì)法律外交都有精深造詣的王寵惠還中意，那么接替宋教仁的人選就有了。現(xiàn)在司法尚未真正獨(dú)立，司法部還是總統(tǒng)管轄的部門，真正遞到最高法院的案子極少，掌握全國政權(quán)一年半了，正式建國也快一年了，最高法院只審理了汪兆銘及溥偉兩件大案。未判一人死刑（除以死于獄中的人之外），兩案主要涉案人員汪兆銘、溥偉被判20年監(jiān)禁，許崇智10年，陳璧君、載濤經(jīng)作保后訓(xùn)誡釋放，10年內(nèi)不享有選舉和被選舉權(quán)。最重的是蔣志清，被處終身監(jiān)禁。最高法院的審理為終審判決。為此，多方勢(shì)力都不滿意，尤其是蒙山軍系統(tǒng)，認(rèn)為針對(duì)總統(tǒng)的謀殺都不處死刑，簡(jiǎn)直是兒戲。而民黨勢(shì)力受到重創(chuàng)，因?yàn)樵S崇智的影響，他們?cè)谲娭斜緛砭蜆O為孱弱的勢(shì)力被整肅一空。
“你要重用此人嗎？”
“嗯，要當(dāng)面談?wù)劜拍芏?。?duì)了，袁世凱最近做什么？”
“他還算老實(shí)。除了跟徐世昌、楊度、趙秉均等數(shù)人有著密切的書信往來外，跟曹錕、馮國璋基本沒有來往，跟王士珍的交往也不多了。倒是他的大公子袁克定不大安分……”
“老袁不是個(gè)甘心退出的人。讓江云繼續(xù)盯緊吧。他不插手軍隊(duì)就不要驚動(dòng)他。對(duì)了，他身體如何？”
“沒聽說有什么病。江云那小子真可以，連袁蔚庭每日吃幾頓飯，吃些什么都知道。他每日早上都是一大海碗雞絲湯面，每日必食鴨肝鴨皮，肉絲炒韭黃，紅燒肉也是必備，連粥都是好幾種，可比你會(huì)享受多了?！?
“哈哈，能吃是好事。途徑河南時(shí)，曾有去彰德的念頭。后來想想算了，反正我不準(zhǔn)他出來做事，見面無益。只要他消停不鬧事，做個(gè)富家翁是可以的?！?
“退思！我想我還是到國會(huì)工作吧?！?
龍謙吃了一驚，“為什么？”
“我覺得那邊或許更適合我。只靠南劭一人撐著，不大靠譜?！?
這是很貼心的話了。警政部長(zhǎng)位高權(quán)重，若不是為了龍謙的江山，陳超不會(huì)舍棄警政部長(zhǎng)的高位。
“我看不必。國會(huì)有些反對(duì)的聲音是好事，不是壞事。我們需要一批監(jiān)督者，現(xiàn)在需要，將來也需要。而且，暫時(shí)沒有合適的人來接替你。現(xiàn)在我不擔(dān)心國會(huì)上層，倒是對(duì)明年基層的選舉有些不放心。你不要?jiǎng)樱嫖夜芎镁?，特別是各省警察廳的組建，你要費(fèi)點(diǎn)心。最近總聽到一些消息，可能是事實(shí)，也可能夸大了，在推行《土地法》的過程中，有些省份走的急了些，讓警察廳背了黑鍋。取締幫會(huì)也錯(cuò)殺了不少人。建議你抽空下去轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，工作變動(dòng)等過幾年再說吧?！?
“你不打算過問國會(huì)的事？”
“不過問。除非洪南劭找我?，F(xiàn)在要辦的是兩件事，一是軍銜制，二是北京城的改造。對(duì)于軍銜制，聽到什么消息沒有？”
“明遠(yuǎn)坐上了火爐子。上將以上倒還好說，中將往下就爭(zhēng)得厲害。對(duì)了，究竟準(zhǔn)備授幾個(gè)元帥？”
“他們幾個(gè)坐不住了嗎？延冰是不是找過你？”
“你冤枉延冰了。他從來沒找過我。”
“除了魯山，一個(gè)都不授。后面的仗還很多，現(xiàn)在授了元帥，將來就沒有進(jìn)步的余地了。”龍謙笑了笑，他可以想見幾位重將的心情，《軍銜條例》由國防部頒布后，不著急反而不對(duì)了。
“現(xiàn)在亂糟糟的，為什么這個(gè)時(shí)候搞軍銜制？方鳴皋和段芝泉都擔(dān)心會(huì)增加一大筆開支?！?
“當(dāng)然要增加軍官們的待遇。你想啊，本來大家就對(duì)我重用一大批降將降人有意見，他們的意見也不是沒有道理，這種情況下當(dāng)然要安撫下軍隊(duì)。越之先生，你記住吧，我們依靠的終極力量還是軍隊(duì)，國家的富強(qiáng)，也要靠軍隊(duì)打出來。軍銜制實(shí)行之后，就要著手搞警銜了，你提前謀劃一下。這兩天我要聽國防部的匯報(bào)，你到時(shí)候列席聽一聽。”