研究陸軍編制調(diào)整的會議加入了海空軍的內(nèi)容，演變?yōu)閷揽傮w戰(zhàn)略的研討了。
方時俊、商鳳春、薩鎮(zhèn)冰等人參加了后續(xù)的會議。
先說空軍。在山東戰(zhàn)役大放異彩的航空兵得到了陸軍的承認，戰(zhàn)爭結(jié)束后，陸軍收起了對航空兵的輕視，承認“動于九天之上”的飛機具有極大的威力。在山東戰(zhàn)役期間，航空兵部隊取得了不俗的戰(zhàn)果，估算斃傷日軍在五千人左右，其作用已經(jīng)相當于一個陸軍師，承擔了極重的戰(zhàn)斗任務的第16師，從龍口起打到了最后，該師統(tǒng)計確認的戰(zhàn)果為斃傷日軍6400余人，俘134人。雖然16師的戰(zhàn)果無法跟中央軍區(qū)的另一支老部隊第6師相比，但16師的戰(zhàn)果也算顯赫了，竟然跟航空兵差不多，不能不令在戰(zhàn)后獲得晉升中將軍銜的16師師長高虎子將軍氣餒。
航空兵在山東戰(zhàn)役期間除了執(zhí)行對敵軍（主要是登陸場、集結(jié)地）進行轟炸掃射等戰(zhàn)斗任務外，還擔負了偵察、通訊及瓦解敵軍的宣傳工作，發(fā)揮了獨特的作用。航空兵對己方士氣的鼓舞作用很大，每當飛機出現(xiàn)在戰(zhàn)場上空，都能引發(fā)陸軍部隊的歡呼。戰(zhàn)役的后半程，陸軍各師都在爭取航空兵的支援，主要就是考慮到提振士氣。
從建國前就開始的航空事業(yè)的巨大投入終于換來了回報。飛機所展現(xiàn)的威力不僅被中日兩國所重視，而且受到了德、英、法等國的研究。他們發(fā)現(xiàn)自己對于飛機的運用已經(jīng)落后于中國了。不約而同地加強了航空兵建設，依照其遠勝中國的工業(yè)實力，趕超中國空軍是輕而易舉的事情。
可以這樣說，山東之戰(zhàn)就戰(zhàn)術(shù)方面改變了第一次世界大戰(zhàn)的歷史。根據(jù)軍情局、外交部及國安總局掌握的情報，日本在戰(zhàn)后高度重視航空兵，在陸軍參謀本部及海軍軍令部都增設了相應了部門，研究、引進最新的航空技術(shù)，可以想見，在不遠的將來，日本航空兵將成為中國航空兵的勁敵。
1916年3月上旬召開的國防會議關(guān)于空軍的建設編組問題就是在這種情況下展開的。首先由商鳳春空軍上將介紹了已經(jīng)核實的各國航空兵的發(fā)展情況。在歐洲戰(zhàn)場。航空兵的規(guī)模已經(jīng)很可觀了，德法英三國參戰(zhàn)飛機總數(shù)超過了1500架，在戰(zhàn)役中發(fā)揮了越來越重要的作用。
在進入?yún)R報的主要部分后，商鳳春上將建議國家繼續(xù)大力扶持航空業(yè)的建設。建立更多的研究所和航校。研制更多的飛機。培養(yǎng)更多的飛行員并擴大空軍現(xiàn)有的編制，“現(xiàn)在的情況已經(jīng)印證了總統(tǒng)對于航空的預言，我們領(lǐng)先的優(yōu)勢正在喪失。這取決于我們工業(yè)基礎(chǔ)的薄弱。但正因為這樣，我們必須繼續(xù)大力發(fā)展空軍，至少要在東亞要建立空中優(yōu)勢才行。”商上將在談到空軍編制時說，“在海軍航空兵司令部組建后，空軍與海航的關(guān)系要明確，承擔的任務也要明確。我認為，掩護并支援海軍的任務應歸海航，但其余的事情就是空軍的了。”商鳳春認為空軍應當建立空軍司令部——航空隊——聯(lián)隊——大隊——中隊——小隊的戰(zhàn)斗編制，每小隊編機4架，每中隊12架，每大隊36架。聯(lián)隊則不等，或轄3個大隊，或轄4個大隊，根據(jù)任務來調(diào)整確定。每個航空隊轄數(shù)個聯(lián)隊，聯(lián)隊分為戰(zhàn)斗機聯(lián)隊、轟炸機聯(lián)隊及其他特種任務聯(lián)隊。
在空軍設定的編制中，航空聯(lián)隊相當于陸軍的軍，航空隊則相當于軍區(qū)了。所以，商鳳春為航空隊司令官申請的軍銜為中將，聯(lián)隊長為少將。
年輕的共和國空軍在山東戰(zhàn)役中大放異彩，但損失也很大，戰(zhàn)役期間戰(zhàn)損飛機17架，因故障毀損11架、停飛修理23架。戰(zhàn)后經(jīng)大力補充，飛機總數(shù)在1915年底突破了400架，其中四分之一被劃歸了海航，空軍實有作戰(zhàn)飛機不足300架，按照空軍擬定的新編制，編為三個航空聯(lián)隊，司令部分駐廣州、沈陽及濟南。航空隊暫時不設了，因為戰(zhàn)機太少了。目前可以總裝飛機的有西安、上海兩地，如果開足馬力，產(chǎn)量加起來每月可達50架，這是理想化的最高產(chǎn)能了，實際情況因受制于部件的影響，每月能生產(chǎn)40架飛機就不錯了。飛機不似大炮，涉及的東西太多了，除了飛行員之外，還須機場、維修站等地面設施的支持和難以一下子解決的高發(fā)的故障率，使得現(xiàn)役軍機約四分之一總處于維修狀態(tài)。
中日山東戰(zhàn)爭結(jié)束后，兵工總署成立了航空局，統(tǒng)一協(xié)調(diào)飛機部件及總裝的生產(chǎn)。根據(jù)兵工總署的意見，目前的當務之急不是擴建總裝廠，而是充實加強配件廠的產(chǎn)能。計劃將南昌、廣州、西安、上海、洛陽五地打造為航空配件的生產(chǎn)基地，計劃總投資8900萬華元，時間為四年，目標是新建11個廠，改造和擴建17個廠。計劃的后半段將擴建上海及西安的總裝廠。計劃全部完成后，飛機的月產(chǎn)量將突破100架大關(guān)。
兵工總署的計劃得到了政務院的批準。今年才是計劃實施的第二年。空軍及海航要求提供新飛機很迫切，但實際情況是，戰(zhàn)爭結(jié)束后到現(xiàn)在，實際提供給軍隊的飛機不足250架。原因是在1915年在上海召開的航空建設的專題會議上，龍謙對發(fā)展航空提出了一系列新思路，強調(diào)研制新飛機的重要性，認為航空是一個嶄新的領(lǐng)域，進步日新月異，搞那么多技術(shù)落后的飛機純屬浪費。當前要抓緊的是研究領(lǐng)域的加強，特別是飛行理論的研究要立足自身，不能依賴仿制。龍謙特別強調(diào)了航空發(fā)動機的研究。認為是重中之重。為此，國家加大了人才引進的步伐，主要從美國招聘了大量的機械及航空領(lǐng)域的科學人才，建立了一系列的實驗室和研究所。使得航空研究所的數(shù)量達到了七個。并在上海和西安建立了大型的飛行實驗室。使得戰(zhàn)后對航空建設的投入超過了計劃，到1915年底，實際投入的資金已經(jīng)15800萬元了。兵工總署那份關(guān)于航空業(yè)基礎(chǔ)建設投資的計劃至少翻了一番。
1915年春的航空建設專題會議上龍謙提出了組建民用航空的建議，起初與會官員認為過于超前了，但經(jīng)龍謙的解釋，大家明白了民用航空是支撐軍用航空發(fā)展的基石。戰(zhàn)爭的時光總是少于和平歲月，不發(fā)展民用航空。國家很難一直對軍用航空高投入下去。于是促成了中國民用航空總公司的成立。
進入1916年。中國加入歐戰(zhàn)迫在眉睫。至少在軍內(nèi)對于加入歐戰(zhàn)的呼聲高起來。戰(zhàn)爭是一個吞金怪獸，吞噬著和平時期積攢的巨額財富，但帶來的好處也是巨大的。日本盤踞冀東的中國駐屯軍被迫撤走了，天津、漢口等地的日租界被收回。對日本的庚子賠款取消。便是實實在在的好處。而且。戰(zhàn)爭帶動了經(jīng)濟的發(fā)展，山東戰(zhàn)役便拉動了全國經(jīng)濟，開設了更多的工廠。增加了稅收。這真是個奇怪的現(xiàn)象。
迅速收回國家利益還要靠打仗已經(jīng)是決策層絕大多數(shù)人的看法，如果中國擇機加入歐戰(zhàn)并獲得勝利，其收獲將遠超山東之戰(zhàn)。光是關(guān)稅自主一條就足以打動人心了。1915年關(guān)稅總額高達7500萬元，如果翻上一番，財政憑空多出七八千萬，能辦多少事？這不止是一個面子問題，而是實實在在的好處。另外，無論加入哪一方，理論上不需要再支付庚子尾款了，這也是一大筆錢，特別是對俄國（辛丑條約中俄國比例最大是日本的三倍有余），無論如何不用再付這筆令人氣惱的款子了。
戰(zhàn)爭當然要花錢，但這次加入歐戰(zhàn)不會在自己國土上進行了。戰(zhàn)費很大程度上將由別國負擔，何況還有戰(zhàn)后的若干好處。所以，在1916年3月召開的最高層軍隊編制研討會上，商鳳春提出的擴編空軍的建議得到了批準。空軍將成立三個航空隊，司令部分設天津、長春及廣州。番號分別是第一至第三航空隊。其中第一、第二各編三個航空聯(lián)隊（戰(zhàn)斗機2，轟炸機1），第三航空隊編兩個（戰(zhàn)斗及轟炸各1），按照這個編制，空軍將迎來一輪大發(fā)展。
這個結(jié)果彰示了中國即將投身歐戰(zhàn)的決心。
上海將成為海軍航空兵司令部的所在地，海航的編制問題納入了海軍的一攬子方案中。
相比于空軍的大發(fā)展，海軍在建國后特別是山東戰(zhàn)役后的發(fā)展的緩慢的。共和國海軍力量就是滿清留下的那點薄弱的老底子，無論是艦艇還是人才，相比東面那個惡鄰都不值一提。建國后成立了海軍總部，委任龍謙的老參謀長方時俊為海軍總司令，開始了對海軍力量的整頓。方時俊根據(jù)龍謙的指示，首先請出了嚴復、薩鎮(zhèn)冰等海軍名宿，甚至將滿清貴胄載澤也啟用了。像李準等早已“投靠”蒙山軍的滿清海軍將領(lǐng)更不在話下。方時俊用很長時間調(diào)研了海軍的實力，對海軍不同于陸軍的特點有了清晰的認識，認為就國家現(xiàn)有情況，在短時間內(nèi)大力發(fā)展海軍使其能夠與日本相抗衡是不現(xiàn)實的。于是確定了積蓄力量長期發(fā)展的方針，計劃用20年的時間打造一支可以匹敵于日本的海上力量。
方時俊以及他組建的海軍班子將日本海軍視為了假想敵。彰示了海軍的勃勃雄心。提出這個戰(zhàn)略性的目標在海軍內(nèi)部是有爭議的，即使如因建國后日新月異而對海軍發(fā)展充滿信心的薩鎮(zhèn)冰副總司令，也認為將日本作為趕超對象有些狂妄了。但方時俊為首的蒙山軍派卻堅持必須將日本視為海軍的大敵，只有趕上并超越日本海軍，中國海軍方能在全球局勢中占有一席之地，從而維護國家的海洋權(quán)益。
龍謙數(shù)次對方時俊說，海軍的發(fā)展必須拋棄日本海軍發(fā)展的路子。研究日本海軍的發(fā)展是必須的。但絕不可單純地走追趕之路。由于飛機技術(shù)的飛速發(fā)展，現(xiàn)在以戰(zhàn)列艦為決勝力量的現(xiàn)狀將徹底改變，追求擁有超大口徑火炮大噸位軍艦的看法將注定是笑話。龍謙提出了航空致勝論，認為可以起飛飛機的特種軍艦以及潛艇將是戰(zhàn)勝日本海軍的法寶。
這個觀點只有極少數(shù)人知曉。那些留學英美自認對海軍戰(zhàn)力有著充分認識的海軍耆宿們不以為然，潛艇能干掉巡洋艦戰(zhàn)列艦？飛機？那種只能投擲幾公斤重炸彈的飛機能炸沉敵人的巡洋艦戰(zhàn)列艦？怕是連1000噸的驅(qū)逐艦也辦不到吧？
先擱置對海軍發(fā)展走那條路的爭議，在更多的方面大家還是取得了較為一致的意見，那就是先夯實基礎(chǔ)。方時俊否決載澤籌資買艦迅速擴充艦隊的提議，堅持必須走自己造艦的路子。這樣，從建國以來，海軍經(jīng)費主要投向人才培養(yǎng)、艦船（含海軍兵器）研究及造船能力建設三個方面。
從1910年起。海軍逐年增加派往美國的海軍留學人員。根據(jù)共和國主要領(lǐng)導出訪美國簽署的海軍秘密協(xié)定。一方面派遣大學生留學美國學習艦船專業(yè)，另一方面派遣海軍現(xiàn)役官兵加入美國海軍實習，全面學習美國海軍。其三就是在船舶制造上與美國深度合作，購買美國的設備和技術(shù)。在廣州及上海建立船廠。其四成立了合資的中美太平洋航運公司。同時。兵工總署成立了海軍兵器研究院。開始了海軍兵器的仿制研發(fā)工作。
美國處于制約日本的目的，對中國海軍建設方面給予全面的支持。美國分析評估了中國的海軍現(xiàn)狀，認為中國絕不會構(gòu)成對美國的威脅。所以放心大膽地出售、轉(zhuǎn)讓海軍技術(shù)，“熱心”為中國幾乎是一張白紙的海軍建設藍圖添磚加瓦。
當然，海軍還是買了一些艦只的。數(shù)年來陸續(xù)向美英購買了6艘巡洋艦、7艘驅(qū)逐艦及4艘運輸艦。淘汰了一批老舊的炮艇，編組了東海及南海兩支艦隊，為了避免與日本海軍發(fā)生沖突，海軍重點建設了以海南榆林港和福建馬尾港為基地南海艦隊，加強了海上訓練。與滿清時期海軍的出海訓練相比是大幅度提升了，這得益于海軍經(jīng)費的逐年增加。
值得一提的是海軍大力發(fā)展?jié)撏А＿@方面的合作對象不是美國而是德國。中國先后向德國購買了20艘最新的潛艇及全套的潛艇技術(shù)，在上海建造了潛艇工廠，開始試制自己的潛艇。使得在山東戰(zhàn)役爆發(fā)前海軍擁有了兩個潛艇支隊并在戰(zhàn)爭中取得了令世界矚目的戰(zhàn)績。
山東戰(zhàn)役海軍水面艦艇未參戰(zhàn)，也未遭到損失。但全力投入戰(zhàn)爭的20余艘潛艇在取得輝煌戰(zhàn)績的同時，自身損失也極大。戰(zhàn)沉7艘，因故障損失2艘，加上因各種故障返回基地不能出戰(zhàn)的艦只，幾乎將潛艇部隊全部損失掉了。
戰(zhàn)后，海軍總結(jié)了戰(zhàn)爭中的經(jīng)驗教訓，統(tǒng)一了思想，認為潛艇已經(jīng)展示了其戰(zhàn)略遏制的能力，假如中國海軍擁有一支遠超日本的潛艇部隊，將構(gòu)成對日本海軍的重大威脅。于是將發(fā)展?jié)撏е糜诹俗顑?yōu)先地位，提出了海軍發(fā)展的十年規(guī)劃，準備打造一支擁有50艘遠洋潛艇的強大部隊，并具備建造驅(qū)逐艦、大型運輸艦（3000噸級別）的造艦能力。
這份規(guī)劃幾經(jīng)修改，在1916年春的三軍編制研討會上拋出，得到了原則通過。會議決定海軍將建設海軍航空兵及潛艇為發(fā)展重點，適當建造并購買一批水面艦艇，使得十年后（1925）海軍水面艦只總噸位達到24萬噸的水平。建設北海、東海及南海三支水面艦隊，其中北海艦隊基地設于青島，東海艦隊基地設于舟山，南海艦隊分置馬尾及榆林。
涉及的海軍撥款也確定了，按照每年遞增10%的速度，至1925年，海軍經(jīng)費將超過3.5億華元。
但海軍將不參與歐戰(zhàn)的決策也確定了，這是無可奈何的事。
這次主題為陸軍編制的會議擴大至陸海空三軍編制的確定，會議的最后一項議題是關(guān)于中國是否應當加入歐戰(zhàn)并選擇陣線。這是確定召開本次會議時龍謙給總參謀長司徒均上將布置的。在三軍編制問題基本確定后，會議轉(zhuǎn)入了困擾軍隊多時的歐戰(zhàn)問題。參加會議的人數(shù)也增加了，邀請了政府及議會的主要首腦共同研究。
山東之戰(zhàn)帶來的后果開始顯示了，那就是對列強的蔑視。不僅軍隊開始顯示一種超乎自身實力的自信，而且政府方面反對戰(zhàn)爭主張和平發(fā)展經(jīng)濟的呼聲也減弱了。令一直抱著和平發(fā)展主旨不放的政府總理方聲遠愈發(fā)感到孤立。會議對中國應當主動加入歐戰(zhàn)取得了相當一致的意見，但對加入何方，如何加入?yún)s爭吵不休。如果不解決與誰結(jié)盟的問題，如何加入實際也就談不到了。軍方內(nèi)部的聲音也不一致，陸軍主張與德國結(jié)盟，海軍則解決反對，認為即使德國打敗法國也無法取得戰(zhàn)爭的勝利。空軍則左右搖擺，一部分人支持陸軍，另一部分人支持海軍。龍謙看過分組討論的意見匯總后在3月10日召集了一次秘密會議，談了他對歐戰(zhàn)的基本判斷后批評了軍隊流露的輕敵思想，提醒軍方諸將歐戰(zhàn)的激烈程度遠超中日山東戰(zhàn)爭，絕不能有任何的自大。龍謙說，目前我們可以確定積極的態(tài)度，但不做最后的站隊選擇。總參謀部和國防部盡快完成這次三軍的編制調(diào)整、部隊換防和軍官配備，兵工總署及相關(guān)部門抓緊武器及軍用物資的生產(chǎn)，至于如何打，跟誰結(jié)盟，需要再花幾個月時間（龍謙判斷為三個月）來觀察。正好利用這段時間將部隊整編完成，特別是陸軍部隊的整編調(diào)整必須完成。三個月的時間不足以將空軍及海航的飛機補充到位，那不要緊，即使參加歐戰(zhàn)，靠得主要是陸軍。
不過，高級將領(lǐng)們從最高統(tǒng)帥的發(fā)言里聽出一個明確的信號，那就是不看好在戰(zhàn)爭中明顯占優(yōu)的德奧一方，總統(tǒng)的這個判斷令海軍感到鼓舞，而令陸軍氣沮。
會議一直延期至3月11日結(jié)束。會后，龍謙留方聲遠主持中樞政務，自己則帶著水利、鐵道、民政、交通等部門的官員開始了新一輪的巡視。這樣的巡視每年都要進行，這次巡視的重點是交通及水利。(……)