在幾次的御前會議上，朝臣分成了二派，展開了激烈的爭論。
但爭論的焦點(diǎn)不是立不立憲，而是立即使行預(yù)備立憲還是緩行預(yù)備立憲。
亦劻、袁世凱、徐世昌等人主張，立憲有利無害，符合民意，應(yīng)從速實(shí)行。
孫家鼎、鐵良、翟鴻楫等人認(rèn)為，中國國情不同，實(shí)行立憲必然導(dǎo)致執(zhí)政者沒有權(quán)力，想辦什么事辦不成，為禍國家。
孫家鼎等人認(rèn)為：人民什么都不懂，給他們權(quán)力他們也不知道怎么用。給他們權(quán)力，他們反而會成為負(fù)擔(dān)。如果實(shí)行地方自治，地方政權(quán)一旦被壞人掌握，會導(dǎo)致民怨，他們就會怪罪于最高統(tǒng)治者，而最高統(tǒng)治者也拿這個(gè)壞人沒辦法。需要時(shí)間啟發(fā)民智，需要等待人民覺悟。
但主張馬上開始的人則認(rèn)為，國民素質(zhì)的高低，在于**的引導(dǎo)，如坐等提高，則永遠(yuǎn)也不能立憲。只有先行立憲，才能引導(dǎo)和提高國民的素質(zhì)。正因?yàn)橹型鈬椴煌艑?shí)行預(yù)備立憲，而不是馬上立憲。
事情總是越辯越明，而且大家也沒有根本的分析，最后還是達(dá)成了一致意見，就是馬上著手預(yù)備立憲。
接下來“面奏二宮，請行立憲”。
八月二十九日，慈禧召開御前會議，進(jìn)一步聽取大家的意見。
九月一日，朝廷發(fā)布上諭，仿行憲政，從改革官制入手，預(yù)備立憲基礎(chǔ)。
這樣，國家就正式開啟了預(yù)備立憲。
朝廷就此發(fā)布的太后懿旨，是袁世凱起草，足見他在立憲運(yùn)動中所起的作用有多重要。
太后懿旨寫道：“現(xiàn)在各國交通，政治法度皆有彼此相因之勢，而我國政令，日久相仍日處阽，憂患迫切，非廣求智識更訂法制，上無以承祖宗締造之心，下無以慰臣庶治平之望，是以前派大臣分赴各國考察政治。
“現(xiàn)載澤等回國陳奏，皆以國勢不振，實(shí)由于上下相睽，內(nèi)外隔閡，官不知所以保民，民不知所以衛(wèi)國。而各國所以富強(qiáng)者，實(shí)由于實(shí)行憲政取決公論，軍民一體，呼吸相通博采眾長，明定權(quán)限，以及籌備財(cái)用，經(jīng)畫政務(wù)，無不公之于黎庶。
|“又兼各國互相師法，變通盡利，政通人和有由來矣。時(shí)處今日，惟有及時(shí)詳晰甄核，仿行憲政，大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論，以立國家人萬年有道之基。但目前規(guī)制未備，民智未開，若操切從事，涂飾空文，何以對國民蔭昭大信。
“故廊清積弊，明定責(zé)成，必從官制入手，亟應(yīng)先將官制分別議定，次第更張，并將各國法院詳慎厘定，而又廣興教育，清理財(cái)務(wù)，整飭武備，普設(shè)巡警，使紳民明悉國政，以為預(yù)備立憲基礎(chǔ)。
“著內(nèi)外臣工，切實(shí)振興，力求成效，俟數(shù)年后規(guī)模初具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實(shí)行期限，再行宣布天下，視進(jìn)步之迅速，定期限之遠(yuǎn)近。著各省將軍、督撫曉喻士庶人等，發(fā)憤為學(xué)，各明忠君愛國之義，合群進(jìn)化之理。
“勿以私見害工益，勿以小忿敗大謀，尊崇秩序，保守平和，以預(yù)儲立憲國民之資格，有厚望焉。”
清廷行動很快，預(yù)備立憲遵從袁世凱的意見從改革官制入手。
一九零六年的九月二日，也就在朝廷發(fā)布仿行立憲上諭的第二天，清廷宣布以載澤為首，由袁世凱等十四名朝廷重臣參與，“共同負(fù)責(zé)編篆官制”，也就是搞一個(gè)機(jī)構(gòu)改革的方案。
立憲是袁世凱領(lǐng)銜奏請的，預(yù)備立憲從官制改革入手也是袁世凱提出來的，我們知道，袁世凱又是個(gè)干事的人，不管干什么都是全身心投入的人。所謂以載澤為首，也就是掛個(gè)名而已，真正主持這件事的，自然成了袁世凱。
九月四日成立編制館，組成了由楊士琦、孫寶琦具體負(fù)責(zé)，金邦平、張一麟、汪榮寶、曹汝霖為成員的，官制編篆起草委員會。
不久章宗詳、陸宗輿也參加了進(jìn)來。
辦公地點(diǎn)就設(shè)在北京海淀的朗潤園。以上這些人除了袁世凱的幕僚之外，就是從國外回來的留學(xué)生。
這些人思想前衛(wèi)，眼界開闊，敢想敢干。
其中四個(gè)留學(xué)生，也就是汪榮寶、曹汝霖、章宗詳、陸宗輿被當(dāng)時(shí)的人們稱做官制改革的“四大金剛”。
袁世凱幾乎一直在那里親自坐鎮(zhèn)，和這些年輕人在一起，他也很振奮。覺得自己也回到了年輕的時(shí)候。
一個(gè)月后，官制改革的方案制訂出來了。
主要內(nèi)容除了裁撤軍機(jī)處、吏部、禮部、都察院，合并精簡一些機(jī)構(gòu)外，增設(shè)了審計(jì)院、資政院、大理院、行政裁判等具有現(xiàn)代性質(zhì)的行政機(jī)構(gòu)。
依據(jù)內(nèi)閣官制，內(nèi)閣政務(wù)大臣由總理大臣1人、左右副大臣各1人，各部尚書11人組成，“均輔弼君上，代負(fù)責(zé)任”，“凡用人、行政一切重要事宜”，由總理大臣“奉旨施行”，并有“督飭糾查”行政官員之權(quán)；皇帝發(fā)布諭旨，內(nèi)閣各大臣“皆有署名之責(zé)，其機(jī)密緊急事件，由總理大臣、左右副大臣署名”，關(guān)涉法律及行政全體者，與各部尚書聯(lián)銜署名，專涉一部者，與該部尚書共同署名。
成立責(zé)任內(nèi)閣無疑比過去不負(fù)政治責(zé)任的軍機(jī)處是前進(jìn)了。但是，如此之內(nèi)閣是不是真正的資產(chǎn)階級立憲國家的責(zé)任內(nèi)閣呢?顯然不是。
從形式上看，君主立憲國家的總理大臣只有1人，這一方案則增設(shè)了兩名副大臣，認(rèn)為“維新伊始，機(jī)務(wù)尤繁，不可無分任之人為之參贊，必援立憲各國首輔一人之例，尚非其時(shí)”。
從內(nèi)容來看，一般君主立憲國家的責(zé)任內(nèi)閣均對國會負(fù)責(zé)，國會是資產(chǎn)階級民主在政權(quán)組織形式上的主要體現(xiàn)。盡管袁世凱認(rèn)為目前條件不成熟，國會一時(shí)難于成立，然而作為一個(gè)全面的預(yù)備立憲的改革方案，也應(yīng)將國會的性質(zhì)、權(quán)限以及與責(zé)任內(nèi)閣的關(guān)系等等明確規(guī)定下來，以便向著這個(gè)目標(biāo)邁進(jìn)，體現(xiàn)立憲的基本精神。
這個(gè)草案最核心的內(nèi)容是設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，主管國家行政事務(wù)。把這個(gè)方案拿出來后，袁世凱可謂春風(fēng)得意，豪氣干云。
讓他想不到的卻是遭受到了一連串的打擊。
我們說過了，一般說來，一個(gè)人努力做事，也做出了很突出的成績，一般說來是會受到上方的肯定的，袁世凱也不例外。
他在直隸的政績，有目共睹，因此朝廷之中對他是一片贊揚(yáng)之聲。
但是，自從袁世凱熱心朝廷事務(wù)外，形勢變了。
特別是一九零六年以后 ，革命黨人常以反滿為口號。比如中.山先生提出的驅(qū)除韃虜，還我中華。這樣，在清廷的滿人中也出現(xiàn)了排漢的思潮。
對漢人處處猜疑，不信任，特別像袁世凱這樣的手握軍權(quán)的一方諸侯。
也就是說，在朝廷，已經(jīng)有好多人看袁世凱不順眼了，只是苦于無處下手，苦于找不到機(jī)會。
這下子機(jī)會來了，也有處下手了，就是袁世凱拿出的這個(gè)官制改革的方案。
所有的改革其實(shí)也是利益的再分配，別的事情可能都還好辦，一牽扯到個(gè)人利益，事情肯定麻煩。
而官制改革能不牽扯到個(gè)人利益嗎？
很多人都是立憲的積極支持者，或許，他們都覺得自己會從官制改革中有所得，因?yàn)槿藗儾畈欢喽加幸粋€(gè)弱點(diǎn)，缺少自知之明。正如人們常說的，當(dāng)事者迷，旁觀者清。
但是，當(dāng)大家看到官制改革的方案時(shí)，多數(shù)的人看到的是自己的利益受到了損害。
比如，新政的官制改革的方案規(guī)定，官員不得兼職。
擔(dān)任財(cái)政部尚書和練兵處會辦的鐵良，只能出任內(nèi)閣副總.理，失去財(cái)權(quán)和軍權(quán)他如何受得了。
在此其間，鐵良和袁世凱，曾經(jīng)做為朝廷派出的閱兵大臣，參加了在河南彰德舉行的南北新軍秋操大演習(xí)。
參加秋操的北軍是袁世凱麾下的，北洋軍的第一、四、五、六鎮(zhèn)的一個(gè)混成鎮(zhèn)和和一個(gè)混成協(xié)，段祺瑞為總統(tǒng)官。
南軍為湖北的第八鎮(zhèn)和河南的第二十九混成協(xié)，張彪是總統(tǒng)官。
在演習(xí)中，鐵良和良弼看到北軍的軍容和軍貌，及其在秋操中的表現(xiàn)，對袁世凱手握重兵疑懼心理陡增，排袁之心也就越發(fā)強(qiáng)烈。
于是，這些滿壞熱情的人們，用了一個(gè)多月時(shí)間，嘔心瀝血搞出的官制改革方案，成了眾矢之的。
被觸及到個(gè)人利益的人就不用說了，早就看袁世凱不順眼的人趁機(jī)跟著起哄，他們可不管這官制改革的方案好不好，因?yàn)槭窃绖P搞得就反對，是為了反對而反對。
于是，袁世凱幾乎成了人人喊打的過街老鼠，成了大家的公敵。