四、黨內民主：政黨發展的制度建構
中國共產黨是執政黨，黨內民主不僅是黨自身發展的動力，更是國家和社會民主發展的條件和基礎。縱觀黨的歷史，黨內出現的種種問題，遭遇的重大挫折，歸根到底，無不與黨內缺乏民主有關。
（一）加強黨內民主建設的意義分析
1．黨內民主是黨的活力的源泉
中國共產黨在領導民主革命和計劃經濟過程中，形成了一套高度集中的體制，沒有足夠實踐黨內民主的空間和機會。家長制、壓制黨員批評、黨員權利得不到保障等現象不同程度地存在著，尤其在基層，黨員干部參與黨內事務很少，對黨的重大事務很少直接或間接發揮其作用，對黨的領導機關、領導干部也很難真正行使監督，很多時候，黨員和群眾沒有什么實質區別。隨著國家進入建設社會主義市場經濟和社會主義民主政治的新的歷史時期，黨內民主問題被尖銳地提了出來。黨的十六大作出的“黨內民主是黨的生命”的論斷，是我們黨對發展黨內民主重要性和迫切性深刻認識的集中體現。提高黨的執政能力，增強黨的活力，為長期執政創造條件，就不能不把發展黨內民主當作關系黨的興衰存亡的問題來對待。
黨的創造力的前提條件是發揮黨員的主觀能動性，善于把握客觀變化的情況，善于總結人民群眾在實踐中創造出來的新經驗。而只有先給黨員提供對黨的工作發表意見的平臺，才可能讓他們在工作中獲得靈感發揮創造性，才能夠調動全體黨員干部的積極性。黨員干部的積極性是黨的活力的直接體現。發揮積極性，具體表現在干部和黨員的創造能力，負責精神，工作的活躍，敢于和善于提出問題、發表意見、批評缺點，以及對領導機關和領導干部的監督。而這些積極性的發揮，有賴于黨內生活的民主化。黨內生活一旦民主化了，黨內的問題就會被較早地及時地發現和解決，整個黨內的關系就會更加融洽，黨的凝聚力和戰斗力就會增強，黨就會更加團結統一，黨的領導水平和執政能力就會提高。這樣，既真正尊重了黨員的主體地位，保障了黨員的民主權利，又營造了黨內民主討論的良好環境。因而，黨內民主是增強黨的創新活力、鞏固黨的團結統一的重要保證。
2．黨內民主對人民民主具有重要的示范和帶動作用
中國共產黨自成立以來，就把維護人民權利，爭取人民民主，解放和發展生產力，促進中國社會進步作為自己重大的歷史使命。為此，中國共產黨不斷加強自身建設，重視發展黨內民主，提高自身的凝聚力和戰斗力，領導廣大人民群眾爭取民主權利、建設民主政權、堅持和發展人民民主。“中國新民主主義革命、社會主義革命和社會主義建設的歷程，是黨發展黨內民主來促進、帶動人民民主建設的歷程，也是黨內民主與人民民主不斷互動、共同發展的生動過程。”實踐證明，以黨內民主帶動人民民主是實現社會主義民主政治的有效途徑。
1987年黨的十三大第一次在這方面作出了理論概括，指出：“以黨內民主來逐步推動人民民主，是發展社會主義民主政治的一條切實可行、易于見效的途徑。”1994年，中共十四屆四中全會把發揚黨內民主以推進人民民主，確立為社會主義民主政治建設的一條重要途徑。此后，一系列關乎黨內民主建設、保障黨員基本權利的制度被寫進了中共文件。差額選舉、權力制約、集體領導等成為溝通“黨內民主”與“人民民主”之間的橋梁。黨的十六大報告指出：“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用”。這是對科學總結我們黨發展黨內民主和領導我國進行社會主義民主政治建設正反兩方面的經驗教訓得出的正確結論，是對中國政治體制改革思路的新認識，把發展黨內民主提到了前所未有的高度。發展黨內民主，不僅是黨自身生存發展的內在要求，而且是推進人民民主、建設社會主義政治文明的客觀需要。以黨內民主推動人民民主，是建設中國特色社會主義政治文明的戰略選擇，是一條切實可行、易于見效的具有中國特色的民主政治發展之路。十七大再次強調：要以黨內民主帶動人民民主。作為13億人口大國的執政黨，中共黨內民主化的程度直接影響著國家政治生活民主化的程度；黨的各級領導干部和廣大黨
員在黨內生活中培養起來的民主意識、民主作風和民主習慣，無疑會對整個國家的政治生活產生重大的導向和示范作用。
（二）發展黨內民主的重點和路徑
1．完善黨的代表大會制度
黨的代表大會制度是黨的根本制度和核心制度，是一切黨的機關和部門產生和運行的合法性基礎，是黨內權力的最終來源，是黨內民主的制度化形式。
中國共產黨從成立之日起，就十分重視黨的代表大會制度建設，并始終把它作為中國共產黨的黨內民主制度建設的重要環節。黨的二大通過的黨章規定，全國代表大會是中國共產黨的最高機關，每年由中央執行委員會定期召開一次。這標志著中國共產黨的代表大會制度初步形成。新民主主義革命時期，以毛澤東為代表的中國共產黨人創造了黨委制這一集體領導的原則，并使其逐步完善起來。黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度，有利于集體領導和個人負責相結合，有利于黨的正確領導。1956年，鄧小平在黨的八大所作的《關于修改黨的章程的報告》中明確指出，黨的代表大會是黨的最高決策機關和最高監督機關。十一屆三中全會以后，黨的代表大會制度建設有了很多新亮點，主要表現在：開展黨的代表大會常任制的試點工作，積累了許多寶貴的經驗；黨的代表大會的召開及其委員會的產生逐漸正常化，工作質量不斷提高；健全黨委會的工作制度，定期召開黨委全委會議，全委會的職能得到加強；民主集中制原則和調查研究的方法在常委會中得到貫徹，等等。
黨的代表大會制度還處于不斷發展完善之中，有許多地方需要改進。現在黨的代表大會只在換屆時召開一次，審議工作報告，做出有關決議，選舉黨委、紀委成員。黨代表發揮作用主要是在這個會議期間。而在長達五年的休會期間，黨代表難以對黨的工作中的一些重大事項進行討論、決定，行使代表權、發表意見、發揮監督作用。同時，對黨委及其工作部門日常的工作情況，缺乏了解和經常性的監督。鑒于此，黨的十七大報告明確提出，要“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區）試行黨代表大會常任制。”實行黨的代表大會代表任期制，是改革和完善黨的代表大會制度，積極推進黨內民主建設的重要戰略舉措，也是以改革創新精神加強黨的自身建設的具體體現。具體思路是：一方面要探索黨的代表大會常任制，擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。通過試點，積累經驗，逐步延伸到省一級以及中央，積極探索在黨代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。另一方面，黨的代表大會在閉會期間，要組織黨代表開展視察和調研活動，以傾聽基層黨員的意見和建議，督促同級或下級黨委及其工作部門改進工作。
2．嚴格實行民主集中制
我們黨內長期以來重民主集中制，而輕黨內民主建設，甚至把民主集中制的“民主”錯誤地等同于黨內民主，進而把黨內民主看作是民主集中制的一部分。實際上，二者是有區別的：黨內民主是政治原則，屬于政治范疇；民主集中制從建黨伊始就是我們黨的根本組織原則，屬于組織范疇。二者也有聯系：第一，黨內民主是民主集中制的政治前提，我們黨在組織原則上必須也只能選擇民主集中制，而絕不允許搞專制集中制，歸根到底在于黨的民主性質的內在要求；民主集中制之所以會扭曲變形，歸根到底也在于黨內民主原則遭到破壞。第二，民主集中制是黨內民主在組織原則上的體現和保證。
十七大報告指出，要加強黨內民主建設，增強黨的團結統一，其中之一就是要“嚴格實現民主集中制，健全集體領導與個人分工負責相結合的制度反對和防止個人或少數人專斷”。民主集中制應該是群眾作主和先進性引導有機統一的組織制度。首先要提供讓各級黨組織和黨員充分行使民主權利、進行意見表達的渠道和環境，增強各級黨組織和黨員的活力。此外，民主應該體現在黨的決策、執行和監督的各個環節中才行。
3．改革黨內選舉制度
選舉是任何民主制度和民主生活的基礎。黨內選舉制度的完善程度是黨內民主制度發展水平高低的一個重要標志。十六大報告指出：“改革和完
善黨內選舉制度”。黨內選舉制度的發展，可以增強廣大黨員的民主權利意識，提高其參與黨內事務的積極性和主動性，從而促使他們更加主動地投身黨的偉大事業，也有利于推動黨的組織建設特別是黨的各級領導班子和干部隊伍建設。
黨內選舉制度建設是一項涉及面廣、影響大的工作，沒有一勞永逸的捷徑可走，應該審慎、有計劃、有步驟地漸進推動。先要從迫切需要解決的現實問題入手，有選擇地展開工作。當務之急是增強黨內選舉的民主性和競爭性。十七大報告指出：“改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉，探索黨內基層民主多種實現形式。”健全和改善候選人提名方式，候選人的產生必須充分體現黨內民主，堅持組織提名與黨員提名相結合，拓展選舉人了解候選人的渠道，選舉前要擴大黨員的知情權，實行候選人和群眾見面制度、競選制度，全面了解候選人。對于組織提名的候選人要采取多種渠道擴大候選人的知名度，實現對上負責與對下負責的統一。適當擴大差額選舉比例，堅決杜絕變相等額選舉，克服搞形式、走過場的現象，適當增強黨內選舉的競爭性。
需要指出的是，黨內選舉制度改革屬于整個政治體制改革的重要組成部分，因而要與政治體制改革的節奏相協調，與社會主義民主政治建設進程相適應。操之過急恐怕適得其反，停滯不前也會貽誤良機。
4．健全黨內監督制度
黨內民主是黨內監督的基礎，黨內監督是黨內民主的重要表現。黨內監督與黨內民主有著極其密切的聯系：黨內民主對黨內監督具有決定和制約作用，黨內監督對黨內民主具有促進和推動作用。
不受監督和制約的權力必然導致腐敗，必然導致對民主的踐踏。黨內監督是黨的民主集中制的重要內容，又是保證民主集中制貫徹的重要環節。目前，黨政一把手權力過大，又缺乏有效的監督制約，是導致腐敗發生的一個重要原因。作為執政黨，我們能不能解決好黨內監督問題，尤其是對高中級干部的監督問題，是加強黨的建設需要解決的一個重要問題。基于對新時期黨內監督工作重要性的深刻認識，黨的十三屆六中全會第一次明確要求制定黨內監督條例。黨的十四屆四中全會、十五屆六中全會再次提出這一任務，黨的十六大進一步強調要加強對權力的制約和監督。2003年12月，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》出臺。這是我們黨建黨82年、執政54年來制定的第一步黨內監督條例。
《條例》堅持把發展黨內民主作為加強黨內監督的重要基礎，體現了自上而下監督和自下而上監督相結合的原則。長期以來，誰來監督一把手、怎樣監督一把手的問題一直沒有得到很好的解決，對一把手監督難、難監督已經成了一個嚴重的社會問題。根據事實和分析表明，目前我國在一把手運用權力和對其監督方面，主要存在以下弊端：一是權力過分集中，群眾不敢監督；二是監督主體不明，監督無法到位；三是監督權力太少，無法進行監督；四是缺乏法制保證，監督無法可依。改革現行監督制度，構建強有力的對一把手的權力制約機制，是實現對一把手監督的核心問題。在目前條件下，可以先從以下幾個方面著手：建立合理分權機制，強化以權制權機制，強化以法制權機制，建立選舉罷免機制。針對黨內監督實踐中的這個難點和薄弱環節，《條例》明確了加強對領導機關、領導干部特別是主要領導干部監督這個重點。《條例》的頒布，標志著黨內監督工作進入規范化、制度化的新階段，對于從根本上提高黨內監督工作水平、全面推進黨的建設新的偉大過程，將產生重大而深遠的影響。
發展黨內民主，需要不斷加強和落實黨內監督。黨的十六大報告強調，要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督。加強黨內監督，就要不斷強化黨員對黨的組織、全委會對常委會、黨的下級組織對上級組織、黨委領導班子各成員之間以及黨的紀律檢查機關對黨員、干部和黨組織的監督，保證黨的各級領導干部依法行使手中的權力。
（本章完）