五、改革行政管理體制，構(gòu)建公共服務(wù)型政府
經(jīng)濟社會發(fā)展，從最根本的意義上說是經(jīng)濟問題。然而，政治上層建築特別是行政管理體制對社會發(fā)展也有重大影響。深入研究中國特色社會主義行政管理體制，積極推進行政管理體制改革和創(chuàng)新，建設(shè)服務(wù)型政府，是推動中國社會發(fā)展的一項十分重要而緊迫的任務(wù)。
（一）當(dāng)前我國行政管理體制存在的主要問題
1．政府角色定位不夠準(zhǔn)確
我國政府角色定位是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下逐步形成的，隨著市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，政府一時似乎找不到自己的感覺了——在處理自己和企業(yè)（事業(yè)）、社會的關(guān)係上都沒有及時找準(zhǔn)自己的位置。第一，在政府和企業(yè)（事業(yè)）的關(guān)係上，政府仍然沒有改變長期處於的越位和錯位狀態(tài)，從而造成了現(xiàn)在政企（事）不分，以政代企（事）現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重。其結(jié)果就是企業(yè)不能成爲(wèi)?yīng)毩⒌慕?jīng)營實體，極大的妨礙了企業(yè)職工的積極性，影響了企業(yè)經(jīng)營效率。同時，也導(dǎo)致了事業(yè)單位行政化嚴(yán)重，阻礙了事業(yè)單位的改革，影響了事業(yè)單位的活力，也增加了政府財政的負(fù)擔(dān)。第二，在政府和社會的關(guān)係上，一方面，存在越位現(xiàn)象，政府管了許多不該管，也管不好的事情；另一方面，又存在缺位現(xiàn)象，這就是說，政府的公共服務(wù)功能卻遲遲沒有到位。由於市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，市場失靈的問題日益顯示出來。政府面對市場失靈，很長一段時間內(nèi)不知道該做些什麼，市場調(diào)控乏力，公共服務(wù)滯後。這是當(dāng)今中國經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)的重要原因。
2．政府管理方式方法不夠科學(xué)
在市場經(jīng)濟條件下政府管理依然過多依賴於直接的行政干預(yù)。這集中表現(xiàn)在仍嫌過多的行政審批上。這種審批制度的弊端強化了政府人員官本位意識，不利於行政人員服務(wù)意識的培養(yǎng)。這就造成了行政管理方式的“重管制，輕服務(wù)”的傾向。同時，政府管理市場化手段的不夠，也影響了行政效率，增加了行政成本，不能提供令公衆(zhòng)滿意的公共產(chǎn)品。此外，政府管理的信息化程度不高，政府與公衆(zhòng)很難進行有效的信息交流，這也不利於公共服務(wù)型政府的構(gòu)建。
3．政府機構(gòu)設(shè)置不夠合理
政府職能的轉(zhuǎn)型能否順利進行，還要看政府機構(gòu)是否與其配套。而機構(gòu)改革是牽涉到現(xiàn)有利益格局的調(diào)整和重新分配的問題，其難度是相當(dāng)大的。這就是爲(wèi)什麼我國的機構(gòu)改革難以走出“膨脹——精簡——再膨脹——再精簡”的怪圈的原因所在。我國目前的機構(gòu)設(shè)置仍
沒有根本改觀。第一，機構(gòu)重疊，職能交叉。如計劃、經(jīng)貿(mào)、建設(shè)等部門在技術(shù)改造、重點建設(shè)項目管理方面的職能交叉；資產(chǎn)管理部門與財政部門、經(jīng)濟主管部門方面職能交錯；土地、規(guī)劃、建設(shè)部門在城市建設(shè)用地管理的職能交叉；公安與交通部門在道路交通安全管理的職能交叉，等等。第二，分設(shè)過細(xì)，多頭管理。如文化市場管理，有文化、廣播電視和新聞出版部門分別負(fù)責(zé)；農(nóng)村工作分別由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、水產(chǎn)、農(nóng)機等不同部門管理。第三，層級過多，職責(zé)難分。中國行政層級過多，造成權(quán)力劃分重疊交叉現(xiàn)象，尤其是中央和地方政府的權(quán)力劃分不夠明確和規(guī)範(fàn)，有的看起來有雙重領(lǐng)導(dǎo)，實際上責(zé)任不清，反而容易出現(xiàn)管理弱化甚至缺位現(xiàn)象。這種職能交錯、職責(zé)不清的機構(gòu)設(shè)置容易造成有責(zé)互相推，有利大家爭的現(xiàn)象，結(jié)果政府的公共服務(wù)功能就得不到保障了。
4．政府績效考覈體系不夠全面
改革開放以來，我們一直片面強調(diào)以GDP指標(biāo)爲(wèi)核心的政府績效評價標(biāo)準(zhǔn)。這種片面的政績觀導(dǎo)致了各級政府只重視經(jīng)濟建設(shè)，而忽視了政治、經(jīng)濟、文化、社會全面協(xié)調(diào)的發(fā)展；只重視經(jīng)濟增長，而忽視了發(fā)展；只重視了人類的需要，而忽視了人與自然的和諧統(tǒng)一。這就極大地影響了政府向公衆(zhòng)提供公共服務(wù)的意願和能力，這是導(dǎo)致當(dāng)今經(jīng)濟社會發(fā)展失衡矛盾突出的重要根源。
（二）改革行政管理體制，構(gòu)建公共服務(wù)型政府的路徑
1．根據(jù)構(gòu)建公共服務(wù)型政府的基本要求重新設(shè)定政府職能
根據(jù)構(gòu)建公共服務(wù)型政府的基本要求重新設(shè)定政府職能，需要理順兩種關(guān)係：其一，理順政府和企事業(yè)單位的關(guān)係。隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，企業(yè)尤其是國有企業(yè)應(yīng)該完全成爲(wèi)市場主體，政府要從直接對企業(yè)的行政管理中徹底解脫出來，政企分開，還權(quán)於企，真正實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展模式由政府主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型轉(zhuǎn)換。同時，積極推進事業(yè)單位改革。可以說，事業(yè)單位改革滯後已經(jīng)制約了中國經(jīng)濟社會的順利轉(zhuǎn)型，並造成了一些社會問題。推進事業(yè)單位改革，要貫徹政事分開原則，積極探索政府對事業(yè)單位實施管理的新方式，建立一套與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的管理模式。
其二，理順政府和社會的關(guān)係。一方面，政府要退出自己的越位狀態(tài)，把不該管、管不好的事情還權(quán)於社會，交給社會去處理。這就需要大力培育社會中介組織，明確中介組織的地位和作用，逐步形成佈局合理、門類齊全的中介組織體系，完善中介組織的自我管理機制，促
進中介組織規(guī)範(fàn)運作，使其承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移出來的職能，推動政府職能的轉(zhuǎn)變。另一方面，政府要儘快改變?nèi)蔽滑F(xiàn)象，及時糾正市場失靈，爲(wèi)社會提供有效的公共產(chǎn)品，促進社會的公平與正義，滿足人民羣衆(zhòng)日益增長的公共需求。
2．根據(jù)構(gòu)建公共服務(wù)型政府的基本要求合理配製政府機構(gòu)
合理配置政府機構(gòu)，是實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，構(gòu)建公共服務(wù)型政府的組織保障。政府機構(gòu)的合理設(shè)置，要注意一下幾點：第一，合併職能相近的機構(gòu)，按照不同行業(yè)，實行單一對口管理。第二，機構(gòu)劃分不宜過細(xì)，要把同一部門的管理儘量劃歸同一機構(gòu)統(tǒng)一管理，避免多頭管理。第三，減少行政層級。目前可以探索撤消省以下的市級行政設(shè)置，建立中央、省（直轄市）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級政府。同時，在同一機構(gòu)內(nèi)部也可考慮減少可有可無的層級設(shè)置。
3．根據(jù)構(gòu)建公共服務(wù)型政府的基本要求大膽創(chuàng)新管理方式
爲(wèi)了更好的構(gòu)建公共服務(wù)型政府，必須大膽創(chuàng)新管理方式。首先要儘快改變以直接的行政干預(yù)爲(wèi)主要手段的管理方式，要借鑑市場化管理手段。比如，可以引入市場競爭機制，用市場的力量提高政府工作效率；也可以借鑑企業(yè)管理經(jīng)驗，在公共部門推行質(zhì)量管理、合同聘任制、社會服務(wù)承諾制等現(xiàn)代工商企業(yè)管理方法，以更好地爲(wèi)社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。其次，還要大力提高政府信息化水平，推行電子政務(wù)，構(gòu)建公共服務(wù)信息平臺，及時公佈政務(wù)信息，以便使政府、企業(yè)、公衆(zhòng)之間建立起良好的互動關(guān)係，以使政府更好的進行公共決策，從而爲(wèi)公衆(zhòng)提供滿意的公共服務(wù)。
4．根據(jù)構(gòu)建公共服務(wù)型政府的基本要求科學(xué)制定政府工作績效評估體系
構(gòu)建公共服務(wù)型政府必須改革現(xiàn)有政府績效評估體系，推行綠色GDP考覈，在指標(biāo)的設(shè)計和權(quán)重上，不僅要有經(jīng)濟增長的指標(biāo)，還要看經(jīng)濟效益如何；不僅要看經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)，還要看社會發(fā)展指標(biāo)和資源節(jié)約和生態(tài)保護情況。總之，只有制定全面科學(xué)的政府工作績效評估體系，纔有利於實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，構(gòu)建公共服務(wù)型政府。
5．根據(jù)構(gòu)建公共服務(wù)型政府的基本要求積極推進其他配套改革
構(gòu)建公共服務(wù)型政府，在改革主要內(nèi)容的同時，還要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，及時跟進其他配套改革，發(fā)揮改革的綜合效應(yīng)，以便促進和保障政府的轉(zhuǎn)型。重要的配套改革有：建立公共財政體制，推進社會保障制度改革，深化幹部人事制度改革等，從而爲(wèi)公共服務(wù)型政府的構(gòu)建奠定經(jīng)濟、社會和組織基礎(chǔ)。
（本章完）