一、統籌城鄉發展，改變城鄉分割體制與二元結構
城鄉分割體制與二元結構是中國特殊背景下的產物。如果不綜合考慮統籌城鄉發展，著手從根本上改變城鄉分割的二元經濟結構，就會導致城鄉差距的進一步擴大，對整個國民經濟發展和社會穩定帶來諸多負面影響。
（一）中國城鄉分割體制的形成與二元結構的演變及其特點
1．中國城鄉分割體制的形成
新中國建立之初，中國農民是可以自由遷徙到城市居住的。在1950-1957年城市人口增長的總量中遷徙人口占到60.8%，1957-1960年更是占到了90%。只是在20世紀50年代后期，中國逐漸形成了極為嚴格的城鄉不同的戶籍管理制度，從而人為地限制了城鄉人口的自由遷徙。從此，廣大農民便在國家的控制下被嚴格限制在農村。在改革開放前的幾十年中，農村人口的城市化轉移極其緩慢，中國城市化進程幾乎處于停滯甚至倒退狀態。不僅如此，由于農業人口和非農業人口的戶籍區分，還導致了中國城鄉居民一系列的社會地位的不平等。在教育、衛生、社會保障、就業等關系到國計民生的諸多方面，事實上已經形成了“一國兩策”，農民享受不到正常的國民待遇。如果說，當初實行城鄉不同的戶籍管理制度主要是為了國民經濟的調整和支持工業化戰略而采取的帶有權宜之計色彩的話，后來這種城鄉分割的體制卻沒有及時根據經濟和社會的發展而加以改革，反而逐漸變得剛性和僵化起來，以至于中國改革開放30年了，這種城鄉二元分割的體制也沒有發生根本性的變化，甚至現在在某些方面還有所強化。這顯然是不利于當今經濟社會發展的。
2．中國城鄉二元結構的演變及其特點
從1949年建國到現在，以中國改革開放為界線，中國城鄉二元結構的發展歷程大體可分為兩個階段：
第一階段，1949-1978年：以城市工業尤其是重工業為核心的二元結構階段。1949年新中國建立之初，中國的工業總產值只有466億元，在工農業總產值中，農業總產值的比重為70%，工業總產值的比重為30%，而重工業產值占工農業總產值的比重僅為7.9%。由于當時國際環境的影響和具體國情的因素，中國領導人選擇了優先發展重工業的戰略。正如國務院副總理兼國家計委主任李富春在關于第一個五年計劃的報告中所說：“社會主義工業化是我們國家在過渡時期的中心任務，而社會主義工業化的中心環節，則是優先發展重工業。”根據這一戰略安排，在整個“一五”期間，重工業基本建設投資占工業基本建設投資的85%，占工農業基本建設總投資的72.9%。而且，在以后的1952-1978年一系列的五年計劃中，重工業都占據了核心地位。這種以城市工業尤其是重工業為核心的城鄉二元結構在經濟社會方面表現出來的具體特點有：
第一，以農補工。由于國家實行優先發展重工業的戰略需要高額的資本積累，在當時的狀況下，國家采取了以農補工的政策。通過統購統銷和人民公社制度，國家實現了對農民和農業剩余的嚴格控制，以農民和農業的犧牲為代價積累了工業建設所急需的巨額資金。據估計，改革開放前的20多年，國家以工農產品價格“剪刀差”的形式從農業中提取的積累資金高達6000-8000億元。
第二，實行城鄉分割的戶籍制度，限制農民向城市自由遷徙。如前所述，解放初農民還享有充分的向城市自由遷徙的權利，但是自從20世紀50年代后期實行城鄉分割的戶籍制度，把中國居民劃分為農業戶口和非農業戶口后，廣大農民自由遷徙的權利就受到了國家的嚴格控制，而非農業戶口居住于城市就成了他們的特權。城鄉人員的交流基本上處于隔絕狀態，中國的城市化進程因為受到了人為因素的巨大障礙而嚴重滯后于工業化進程。
第三，實行“一國兩策”的政策。中國居民被分為農業戶口和非農業戶口后，這種劃分就不僅僅是戶口簿上的區分了，更重要的是中國一系列的社會政策都以此為界線而有很大的不同。具有非農業戶口的居民在社會地位、教育、醫療、就業、社會保障等方面都享有作為城市人的特權，而農民事實上卻被排除在這種國民待遇之外。
第二階段，1978至今：雙重二元結構的形成與發展。1978年以來的改革開放實踐，是中國自1949年以來最深刻最廣泛的一次制度變遷。改革使中國的二元結構發生了很大變化，產生了雙重的二元結構。其中第一重二元結構為中國整體的二元結構：非農業的一元是由城市非農業加上鄉村非農業構成的，鄉村農業為另一元；第二重二元結構是指在中國農村內部產生了一個新的二元結構：鄉村非農業為一元，鄉村農業為另一元。中國整體二元結構的發展經歷了一個逐步改善（1979-1988），而后又加劇的過程（1988以后）。今天，我國正處于雙重二元結構并存的階段，當然，目前第一重二元結構是主要的，第二重二元結構是次要的。這種雙重二元結構在經濟社會方面表現出來的具體特點有：
第一，工農業之間的經濟關系逐步以市場化的經濟原則來確定。隨著中國社會主義市場經濟改革取向的確定和深入，市場機制在工農業產品交換中逐步占有越來越重要的作用，20世紀80年代中期以來，國家終于取消了實行30年之久的農產品統購派購制度，越來越多的農產品實現了市場定價，從而使工農業產品之間的價格關系逐步趨于合理。
第二，以農民工為主要形式的農民向城市的自由流動大大加強。由于農村實行了家庭聯產承包責任制，農村勞動力從人民公社的束縛中解脫出來，在完成家庭承包經營的情況下大量閑置勞動力開始流向城市，另一方面隨著城市改革的推進和社會主義市場經濟的建立，城市對農村轉移的勞動力吸納能力也大大增強，并且隨著改革的日益深入，對農民向城市的流動的限制也逐步減少。
第三，以鄉鎮企業為主要特色的鄉村非農業經濟蓬勃發展起來。鄧小平就曾說過，鄉鎮企業的異軍突起是中國農民的一大創造，是他所沒有想到的。可以說，鄉鎮企業的興起和發展是對中國傳統二元結構的一大突破，并且起到了某種聯系二元經濟的橋梁作用。
第四，包括小城鎮建設在內的中國城市化進程大大加快。隨著中國經濟的發展和工業化進程的加快，中國城市化步伐也明顯加快。其中星羅棋布的小城鎮建設是中國城市化過程中的一道獨特而亮麗的景觀。據統計，截至2002年底，中國有建制鎮20600個，常住人口2.75億，分別占全國人口的22％，農村人口的32％。小城鎮建設在中國城市化進程中功不可沒。
第五，中國城鄉二元關系在現階段的最新變化。這主要表現在，其一，城鄉收入差距有不斷加大的趨勢。1978-1984年城鄉居民的收入差距由2.37:1縮小到1.71:1。但此后城鄉居民收入差距又呈逐步擴大趨勢。1993年城鄉居民收入差距已擴大到2.54:1。2002年，據粗略測算，若只考慮貨幣收入，城鄉居民收入差距為4:1，若考慮城市居民的各種福利性補貼，城鄉居民實際收入差距將進一步拉大到5-6:1。其二，中國政府正在逐步實施改變“一國兩策”的政策，統籌城鄉發展，實現社會公正。2004年政府宣布將在五年內取消實行了幾千年的農業稅。黨的十六屆五中全會明確提出實行工業反哺農業，城市支持鄉村的方針。2006年至2010年，中國將逐步把農村義務教育
全面納入公共財政保障范圍，從而取消了農村義務教育學雜費。中國政府正著手探索在農村建立健全包括養老、醫療、失業等在內的社會保障問題。農村合作醫療制度已經初步建立，并開始發揮效應，受到農民的歡迎。中國政府將建立更加嚴格而公正的土地征用制度，逐步改變對進城農民工的歧視，嘗試改革戶籍制度等。以上所述表明，中國政府已經開始改變對城鄉居民實行“一國兩策”的做法，為逐步改變城鄉二元結構而努力。
（二）中國城鄉分割體制與二元結構對中國發展的影響
1．對中國經濟發展的負面影響
第一，這種城鄉二元結構體制不利于社會主義市場經濟的順利發展。社會主義市場經濟的深入發展必須以形成全國范圍的統一大市場為前提和基礎。而這種二元結構體制，人為地把全國市場劃分為了城市市場和鄉村市場，長期以來，這兩種市場基本上處于相互隔絕的狀態，在很大程度上成為兩個自我封閉的市場，從而極大地限制了生產要素在全國范圍的自由流動和合理配制，使市場機制不能充分發揮作用。
第二，這種城鄉二元結構體制是導致“三農”問題的結構性、體制性因素。“三農”問題之所以成為中國現代化的一個根本性問題，從國民經濟的結構上看，就是因為中國具有發展中國家的典型特征——現代化工業與傳統農業并存的二元性。因此，中國“三農”問題這個復雜而艱巨的難題的根本性破解就要從徹底完成二元經濟的一元性轉換入手。
第三，這種城鄉二元結構體制導致中國農民的消費水平比較低、消費觀念比較落后，從而使消費對生產的促進作用受到限制。眾所周知，中國是一個以農民為主體的大國，由于在這種城鄉二元分割的狀態下，中國農民的收入長期得不到根本性提高，因此，中國農民的大多數長期生活在節衣縮食之中，購買力是很有限的。不僅如此，長期生活在這種生存狀態的中國農民的消費觀念自然也是十分落后的，他們有錢也舍不得花。這就使中國整體的消費水平難以拉動中國經濟的發展。
2．對中國政治發展的負面影響
第一，這種城鄉二元結構體制限制了中國農民對國家政治活動參與的熱情和能力。城鄉分割體制使得中國農民只能長期甚至終生都要固守農村，很少考慮外面的世界，至于國家大事自然是“肉食者謀之，又何間焉？”另一方面，中國農民長期生活在閉塞的環境中，對有關國家活動的政治信息了解得不多。這對中國農民參與政治的熱情和政治參與的能力均產生了不可忽視的負面影響。
第二，這種城鄉二元結構體制不利于培養中國公民的民主平等觀念。中國實行城鄉分割的二元結構體制，實行“一國兩策”的政策，這可以說是中國最大的不平等。這種不平等不利于培養中國公民（既包括中國城市公民，也包括中國農村公民）的民主平等觀念，他們被一種強烈而深刻的身份意識限制住了，不利于社會主義民主政治發展。
第三，這種城鄉二元結構體制不利于工農聯盟的鞏固和發展。這種城鄉分割體制，把工人和農民限制在兩個不同的生活天地，這就極大的削弱了二者之間的密切聯系。這對于以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國家政權建設也有不良影響。
3．對中國文化發展的負面影響
第一，這種城鄉二元結構體制不利于農村教育的發展。由于國家對城鄉教育長期以來實行不同的政策，城市教育主要由政府財政負擔，而農村教育則主要要農民自身承擔，因而農村教育投入明顯落后于城市，結果造成城鄉教育發展非常不平衡。據第五次全國人口普查統計，農村人口中初中及以上文化程度的占39.1％，遠低于城市人口占65.4％的水平。農村人口主要由受過初中和小學教育的群體構成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群體構成。可見城鄉教育差距是多么懸殊。而且，改革開放后，隨著農民工大量涌入城市，農民工子女的教育問題又因為城鄉分割體制而成為一個亟待解決的社會問題。第五次人口普查顯示，中國有流動兒童近2000萬。中國兒童中心最近完成的一項抽樣調查顯示，流動兒童失學率竟高達9.3％。
第二，這種城鄉二元結構體制不利于農村公共文化的發展。在這種城鄉分割的體制下，中國公共財政的支出方向一直傾向于城市，而作為國民主體的廣大農民生活的地方——農村，卻一直處于被忽略的邊緣位置。農村公共文化設施和公共文化服務的落后使農民的文化生活十分貧乏，農村文化的發展十分落后，結果造成一些腐朽文化又死灰復燃，這是不利于社會主義先進文化建設的。
4．對中國社會發展的負面影響
第一，這種城鄉二元結構體制不利于社會的全面進步。所謂社會的全面進步不僅指政治、經濟、文化、社會各領域的協調發展，也應包括城鄉之間的共同繁榮。如前所述，這種城鄉分割的二元結構既不利于前者的協調發展，更不利于后者的共同繁榮，因而是有礙于社會的全面進步的。
第二，這種城鄉二元結構體制不利于和諧社會的構建。從理論層面講，一個和諧的社會首先應該是一個民主法治、公平正義的社會，而實行“一國兩策”的城鄉分割體制，似乎有悖于社會主義民主法制的基本精神，也與公平正義的社會要求相差甚遠。從實踐層面講，由于社會保障未能普遍惠及廣大農民，處于社會競爭劣勢地位的農民其生存狀態是值得考慮的。尤其是中國農民工這一體現中國城鄉二元體制特色的特殊群體所面臨的各種經濟社會乃至家庭婚姻問題，是不應該被我們所忽視的。這些問題如果解決不好，是有可能成為導致社會非和諧的誘因的。
第三，這種城鄉二元結構體制不利于公民社會的培育。公民社會首先要以公民意識的覺醒為前提，而這種城鄉分割體制，長期把廣大農民固定于封閉的農村社會，這就助長了中國農民作為小生產者的封建狹隘的落后的社會意識，相反，與現代社會相適應的公民意識卻處于睡眠狀態——中國農民的獨立意識、主體意識、平等意識、權利意識、責任意識、法制意識、參與意識等都是比較欠缺的。中國農民公民意識的缺乏是中國公民社會不發達的一個內在的根本性的因素。
（三）統籌城鄉發展，改變城鄉分割體制與二元結構的路徑思考
統籌城鄉發展，改變城鄉分割體制與二元結構是社會主義市場經濟深入發展的內在要求，是全面建設小康社會的內在要求，也是構建社會主義和諧社會的內在要求。統籌城鄉發展，改變城鄉分割體制與二元結構需要多管齊下，配套改革，穩步推進。
1．改革戶籍制度，建立城鄉統一的戶籍管理體制
中國城鄉分割二元結構體制的核心制度就是城鄉分割的戶籍管理制度，雖然中國改革30年了，但是這一制度至今仍未有根本性的改變，從而引發了一系列經濟社會問題。因此，統籌城鄉發展，改變城鄉分割體制與二元結構，就必須下決心堅決改革現行的戶籍管理體制。
第一，重新界定戶籍管理的功能范圍。戶籍管理最基本的功能無非是掌握居民的流動分布情況，以便加強對社會成員的日常管理。而我們過去卻讓一本小小的戶口簿承載了過多過重的社會功能，成為分配社會權利和義務的重要憑證，以致人們的社會地位、教育、就業、醫療、社會保障、社會福利、婚姻家庭等等都因這本小小的戶口簿而截然不同。改革戶籍制度，就是要打破把公民分為農業戶口和非農業戶口從而把兩者固定在農村和城市的強制性限制，充分保障社會成
員遷徙和居住的自由權利，就是要剝離附加在戶口上的不平等的社會權利，還原戶口管理的本來面目。
第二，明確戶籍制度改革的方向和原則。戶籍制度改革的方向和原則應該是打破城鄉分割和區域限制，實行以固定住所和穩定收入為主要依據申報戶口登記，劃分農業戶口和非農業戶口的管理辦法，逐步實現人口的自由遷徙，并對城鄉居民一律實行平等的社會政策，最終建立起城鄉統一的戶籍管理制度。
第三，合理確定戶籍制度改革的方法和步驟。戶籍制度改革是關系到所有公民的一項制度變遷，必須積極推進，穩妥實施。從目前國情出發，可首先從鄉鎮和縣城開始實行新的戶籍制度，然后再到省市級城市，最后推及全國，建立起城鄉統一的戶籍管理體制。
2．建立城鄉統一的勞動力市場
黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》明確指出：要“逐步建立城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度，依法保障進城務工人員的權益。”建立城鄉統一的勞動力市場對統籌城鄉發展，改變城鄉分割的二元結構體制具有重要的意義。
第一，消除勞動力市場上對進城農村勞動力的就業歧視。當前所謂勞動力市場上的就業歧視，最大的就是城市勞動力市場對進城農村勞動力就業的歧視。這種歧視主要表現為：（1）就業準入歧視。有的城市規定企業用工要首先招本地城鎮戶口的，再招本地農村的，再招本省外地農民工，最后才招外省來的農民工。（2）就業崗位歧視。一些大中城市把行業、工種劃分為農民工禁止進入、限制進入、允許進入的三種類型，對農民工筑起產業壁壘，使農民進城就業限制在臟、累、重、險行業及工種的極小范圍內，保留大量行業、工種，作為有城市戶口居民的就業特權。（3）就業待遇歧視。城鄉勞動力同工不同酬。多數農民工月工資明顯低于城市職工。因此，消除勞動力市場上對進城農村勞動力的就業歧視，實行城鄉統一的勞動力就業政策，是建立城鄉統一的勞動力市場的當務之急。
第二，逐步建立公平對待進城農村勞動力的城市公共服務制度。由于城鄉戶口的限制，許多進城農村勞動力享受不到所在城市的公共服務，成為城市生活中的“邊緣人”。因此，需要建立公平對待進城農村勞動力的城市公共服務制度。（1）就業服務。當地政府要在及時提供就業信息、勞動合同簽訂、勞動環境監督、勞動報酬的兌現、勞動權利的維護等方面為農民工提供有效的服務。（2）教育、住房、文化生活等方面的服務。為農民工提供教育服務應該包括他們自身的教育培訓，尤其是他們子女的學校教育。要在入學方面，實行農民工子女和當地城市居民子女平等對待的辦法，保障農民工子女接受教育的權利。要把農民工的住房、文化生活等問題納入到政府計劃和社區建設之中，統一規劃，使他們真正融入到城市生活之中去。（3）社會保障服務。要根據當地經濟發展情況和農民工要求，逐步建立覆蓋農民工的城市社會保障體系，讓他們真正享受到市民待遇。
第三，從根本上消除城鄉人力資本的差異。要真正建立城鄉統一、公平競爭的勞動力市場，就要從根本上消除城鄉人力資本的差異。根據國家統計局的資料顯示，2002年全國城鎮人口平均受教育年限為9.21年，而農村人口平均受教育年限為6.79年，后者僅為前者的73.7%。這就使進城的農村勞動力在就業市場上只能處于劣勢地位。因此，要大力發展農村教育，不斷提高農民素質。不僅要提高農民的受教育年限，還要改善教育結構和內容，加強對農民的職業培訓和職業教育。
3．積極推進中國工業化和城市化進程
積極推進中國工業化和城市化進程，是統籌城鄉發展，改變城鄉分割的二元結構的根本途徑。
第一，積極推進中國工業化進程。統籌城鄉發展，改變城鄉分割的二元結構，從產業結構來看，實際上就是使傳統農業向現代工業轉變，不斷提高現代工業在國民經濟中的比重的發展過程。因此，積極發展工業，是中國二元經濟一元化的本質要求。從根本上說，積極推進中國工業化進程必須像十六大報告所說的那樣，堅持以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化路子。從我國國情出發，積極發展鄉鎮企業對于改變城鄉二元經濟結構具有獨特而重要的作用。鄉鎮企業的快速發展，極大地改變了農村的經濟結構。更為有意義的是鄉鎮企業的發展為農村剩余勞動力的轉移提供了重要的途徑，同時，也加快了我國農村城市化進程，為傳統農民的市民化轉換提供了現實的經濟社會基礎。
第二，積極推進中國城市化進程。統籌城鄉發展，改變城鄉分割的二元結構，從社會發展來看，實際上就是不斷由農村向城市化發展的過程。我們要綜合規劃，大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。其中，積極推進小城鎮建設對于改變城鄉分割的二元結構具有特殊的意義。1998年10月，中共十五屆三中全會指出“發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”，隨后1998、1999年中央經濟工作會議制定了落實小城鎮大戰略的具體方針。十六大報告更是明確指出了發展小城鎮的方針：“發展小城鎮要以現有的縣城和有條件的建制鎮為基礎，科學規劃，合理布局，同發展鄉鎮企業和農村服務業結合起來。消除城鎮化發展的體制和政策障礙，引導農村勞動力合理有序流動。”發展小城鎮一方面可以就近轉移農村剩余勞動力，緩解大城市的就業壓力，減少農村城市化、農民市民化的轉換成本；另一方面，可以有效增加農民收入，縮小城鄉差距，實現共同富裕。
4．大力加強社會主義新農村建設
黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務。這是統籌城鄉發展，改變我國長期以來存在的城鄉二元結構的戰略性舉措。加強社會主義新農村建設應該在兩個方面狠下功夫。
第一，要大力提高農村生產力，積極引導和支持農村產業化發展。要積極實施科教興農戰略，加大農業的科技投入，用現代科技改造傳統農業，提高農業機械化水平，發展現代農業。要大膽探索農業產業化經營，著力培育一批競爭力、帶動力強的龍頭企業和企業集群示范基地，推廣龍頭企業、合作組織與農戶有機結合的組織形式，從而推動農業生產的產業化、社會化、市場化、企業化，從而與現代化大生產接軌，為中國二元經濟一元化創造出一條切實可行而又快捷高效的路徑。
第二，要大力加強農村基礎設施建設，強化農村公共服務功能。要著力加強農民最急需的生活基礎設施建設；要加快發展農村義務教育，加大公共財政對農村義務教育的投入，促進城鄉義務教育均衡發展；大規模開展農村勞動力技能培訓；大力發展農村衛生事業，積極推進新型農村合作醫療制度試點工作；繁榮農村文化事業，重點加強縣文化館、圖書館和鄉鎮文化站、村文化室等公共文化設施建設，繼續實施廣播電視“村村通”和農村電影放映工程，發展文化信息資源共享工程農村基層服務點，構建農村公共文化服務體系；要逐步建立農村社會保障制度，按照城鄉統籌發展的要求，逐步加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入。探索建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度以及農村最低生活保障制度等。
（本章完）