宏觀政策的新常態：前期政策消化期，從西醫療法到中醫療法
如果我們繼續以往的發展方式，我們會有更高的增長率。但是，在宏觀經濟政策選擇上，我們堅定不移推進經濟結構調整，推進經濟轉型升級，寧可主動將增長速度降下來一些，也要從根本上解決經濟長遠發展問題。
——習近平，2014年9月五國記者集體採訪
過去10年，中國經濟的潛在增速處於上行通道，經濟下行基本是週期性波動，決策者更傾向於從需求端入手，通過“大投資”、“寬貨幣”實現總量寬鬆、粗放刺激，彌合產出缺口。這種思路類似於西醫療法，一生病就要吃止疼藥、打抗生素，對疼痛的容忍度低。從積極的一面講，西醫對癥下藥、藥勁猛，在治理危機時見效速度快。但從消極的一面講，這種療法治標不治本，而且“是藥三分毒”，長期使用西醫政策必然會產生不利的副作用，甚至造成嚴重的後遺癥。從歷史上看，凱恩斯主張的干預政策雖然帶領各國迅速擺脫戰後蕭條，但間接導致了滯脹困境；里根和撒切爾的新自由主義雖然成功克服了滯脹，但爲之後的全球金融危機埋下了種子；同樣道理，中國的“四萬億計劃”雖然保住了經濟增速，但導致了今天嚴重的產能過剩和債務風險。
未來10年，政府將採取一種全新的中醫療法。面對病痛，不再是簡單的頭痛醫頭、腳痛醫腳，而是休養生息、增強身體的免疫機能，憑藉自身力量克服病痛，消除病根。也就是說，面對經濟下行的壓力，政府不再寄望於通過“放水”、“刺激”等需求管理手段擡高經濟增速，而是如習近平所說：“保持戰略上的平常心態”，著力通過促改革和調結構消化前期政策，發掘經濟的長期增長潛力。
財政政策的新常態：從挖坑放水到開渠引水，從建設型財政到服務型財政
十八屆三中全會明確提出加快轉變政府職能，其中重要內容就是轉變財政職能。過去是建設型財政，政府在投融資過程中發揮主導作用，財政資金大量投向“鐵公基”等基礎設施建設，但這種模式已經遭遇瓶頸。按照財政部的測算，從現在到2020年城鎮化帶來的投資需求約爲42萬億元，僅靠財政存在巨大缺口，而且可能加大效率低下、權力尋租、政府債務等風險。因此，未來隨著政府加快簡政放權、轉變職能，財政也必須從“挖坑放水”式的建設型財政向“開渠引水”式的服務型財政過渡。
“開渠”旨在解決財政資金來源問題，未來迫於經濟轉型升級的需要，政府將不斷通過結構性減稅支持重點領域和產業的發展，比如擴大中小企業所得稅減免，擴大出口退稅範圍，繼續推進“營改增”等。稅收開源空間有限，完善政府的舉債融資機制勢在必行。總體的思路是“開正門，堵歪門”?！伴_正門”，即適度擴大地方政府舉債權限，引導地方政府以市場化原則在資本市場發行地方債；“堵歪門”，即加強對銀行同業業務和“影
子銀行”監管。這一方面有助於解決融資平臺政企不分、預算軟約束造成的實體融資成本高企和期限錯配風險，緩解對私人部門金融資源的擠出效應以及對金融市場的扭曲作用；另一方面，地方債務融資規範化，成本降低，有助於彌補新型城鎮化的巨大融資缺口。未來，將會逐步剝離融資平臺的政府融資功能，修改預算法，披露地方政府真實的資產負債表和財政收支表，完善地方政府融資機制。
圖1-16 財政政策的新常態
“引水”有兩層含義。一是搭建平臺和渠道，引入更多的社會資本參與公共建設和服務?；A設施建設方面，政府主導的大規模刺激不會再現。十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，事實上就是國際上流行的PPP。2014年4月，國務院常務會宣佈向社會資本推出首批80個基礎設施建設項日，PPP模式已經進入實質推廣階段。未來政府將從示範項日入手，繼續擴大地方試點，地區性的PPP中心也將陸續跟進。公共服務方面，政府親力親爲的格局也將逐步改變。未來公共服務將更多地由社會主體提供，政府負責出資向社會力量購買服務。2013年9月發佈的《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》可以看作綱領性文件，明確了到2020年在中國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務制度的日標。
二是引導財政資金和社會資本的投資重點從經濟建設向服務民生轉移。近年來，中國財政支出中與民生關係最爲密切的社保、醫療、教育佔比持續提升。2014年，中央財政支出預算中上述三項支出佔比已從2010年的15.3%大幅攀升至19.1%。但從國際經驗來看，未來仍有很大提升空間。歐盟的醫療衛生、教育、社保在政府支出中的合計佔比爲47.8%，美國聯邦財政支出中社保、醫療保險、醫療補助合計佔比爲48.0%。
貨幣政策的新常態：從寬鬆貨幣到穩健貨幣，從總量寬鬆到結構優化
經濟增速換擋的新常態之下，貨幣政策的分析框架和調控思路也在發生適應性的改變。過去總量寬鬆的貨幣政策已經不再適用，中國當前需要的是穩健的貨幣政策框架。所謂穩健，即“保持政策的連續性、穩定性，既不放鬆也不收緊銀根”。貨幣政策不能大幅寬鬆，因爲中國經濟減速屬於結構性的潛在增速下移，並非週期性產出缺口，盲日鬆銀根容易引發滯脹；貨幣政策也不宜過度收緊，因爲經濟結構調整的過程中，傳統行業存在下行壓力，但新的經濟增長點尚未大規模形成，貨幣政策必須維持適度，避免經濟出現“硬著陸”。
2012年三季度以來，央行基本放棄了直接的總準備金率和存款利率調控，取而代之的是精細化的正、逆回購操作。央行通過頻繁公開市場操作，對貨幣政策進行預調微調，發揮貨幣政策的逆週期調節作用，熨平週期性的產出缺口。實際上，自2
013年年初推出SLF（常備借貸便利）和SLO（短期流動性調節工具）以來，貨幣政策通過不同期限的搭配使用，通過正、逆回購和SLF、SLO等多種公開市場操作工具調控流動性的手法已是越發精細和嫺熟。
政策工具的變化最終是爲經濟結構調整和轉型升級的政策日標服務。過去總量寬鬆的政策之下，資金大概率流向房地產、地方融資平臺和產能過剩行業等資金黑洞?，F在，在盤活存量、用好增量的原則下，央行已經通過信貸管控、同業和非標監管徹底堵死了上述通道。因非標規模萎縮，金融機構沉澱在銀行間的流動性通過正回購主動上繳至央行。央行可以利用這個“錢袋子”，通過定向寬鬆，支持再貸款促進信貸結構優化，鼓勵和引導金融機構更多地將信貸資源配置到“三農”、小微企業、現代服務業相關等重點領域和薄弱環節，實現總量穩定、結構優化的日標。
總而言之，貨幣政策的新常態是：政策基調從過去的寬鬆貨幣轉向穩健貨幣，政策工具從過去的總準備金率和利率調控轉變爲精耕細作的公開市場操作，由此在保持總量穩定的基礎上引導資金流向，實現定向寬鬆、結構優化，更好地爲實體經濟的轉型升級服務。
圖1-17 貨幣政策的新常態 注：持續高利率正回購回籠非標迴流資金等價於提高了傳統行業存款準備金。
供給管理的新常態：從淺水區改革到深水區改革
如前所述，中國日前的經濟減速不是簡單的週期性現象，自然不能單純依靠逆週期的需求管理，更重要的是打破供給端的瓶頸，尋找新的增長動力。增長動力哪裡來？習近平上任之初就給出了明確的答覆：“只能從改革中來。”2012年12月7日，距離十八屆政治局常委亮相不到21天，習近平第一次離京調研選擇了重走小平路，宣示對攻堅深水區改革的信心。時隔一年之後，中央全面深化改革領導小組成立，習近平親自出任組長。
改革的核心是從制度層面打破未來10年經濟增長的供給瓶頸，對衝潛在增速的下行壓力。首先是改革基本經濟制度，提高全要素生產率，包括國資國企改革（理順國企與出資人以及國企內部的關係，提高國企運行效率）、財稅體制改革（理順中央和地方政府關係，降低企業稅收負擔）、行政管理體制改革（簡政放權、強化市場）和涉外經濟體制改革（從貿易開放到投資開放，從製造業開放到服務業開放，探索負面清單管理）四大關鍵領域。其次是改革人口和戶籍制度，改善勞動力供給，包括放開“單獨兩孩”，逐級放寬戶籍限制等。再次是改革金融體系，改善資本供給，包括理順價格（利率和匯率市場化）、健全市場（多層次資本市場建設，新“國九條”）和深化開放（推進資本賬戶開放和人民幣國際化）等。最後是改革土地制度和城鄉管理體制，改善土地供給，重點是建立城鄉統一的建設用地市場，推進要素平等交換和公共資源均衡配置。
（本章完）