改革的影響

宏觀影響

1．地方政府債務。

深化財稅體制改革通過法治化渠道確保了各級政府財政收入的合理性和可持續性，中央政府對宏觀經濟進行相機抉擇的宏觀調控將擁有更加堅實的財政基礎，由於避免了稅收在宏觀調控中的“順週期”不利影響，宏觀調控的效果也將更加精準和有效。中央和地方政府事權和收支責任在法律層面上的確認與釐清，將有助於改善分稅制改革以來地方政府收支不對等和財政壓力大的局面，也有助於中央政府對教育、醫療、社會保障等領域的投入，對平衡區域發展、縮小貧富差距等方面都將更加有力。

圖8-31980～2012年中央財政收入和支出佔國民總收入（支出）比重 資料來源：萬得資訊、民生證券研究院

圖8-41978～2012年地方財政收入和支出佔國民總收入（支出）比重 資料來源：萬得資訊、民生證券研究院

當前，中國地方政府債務主要的負債主體是各級融資平臺公司，債務的主要資金來源包括銀行貸款、BT（建設-移交模式）和發行債券。財稅改革對地方政府財力造成的影響將直接決定以銀行爲代表的金融系統的穩定，繼而可能對實體經濟產生影響。2013年6月底，全國地方政府債務（負有償還責任的債務與負有擔保責任的債務）總計約13萬億元，可能承擔一定救助責任的債務約4萬億元。

表8-4 全國政府性債務規模及主要構成 資料來源：國家審計署、民生證券研究院

圖8-5 2013年6月底全國政府性債務規模 資料來源：國家審計署、民生證券研究院

2013年6月底，中國各級地方融資平臺公司承擔著約37%的政府債務、33%的政府負有擔保責任的債務和46%的政府可能承擔一定救助責任的債務。

圖8-62013年6月底中國地方政府債務負債主體 資料來源：國家審計署、民生證券研究院

銀行貸款、BT和發行債券，三者合計超過了中國地方政府債務資金來源的70%，而其中又以銀行貸款佔絕大多數，普遍超過了總資金來源的50%。因此，地方政府的償債能力將對銀行貸款不良率產生重要影響。

1999～2005年，中國的城投債增長緩慢且以中央企業債券爲主，發行量相對有限，年均僅270億元；2005年後，地方企業債的啓動使城投債發展步伐明顯加快，地方企業債券和央行中期票據分別以年均2690億元和5783億元的規模增加，並迅速成爲城投債的主力。2009年3月，中國人民銀行發佈《關於進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，支持有條件的地方政府組建投融資平臺發行企業債、中期票據等融資工具，城投債出現跨越式增長。2009～2013年，中期票據和地方企業債券的發行規模平均約佔城投債的60%和30%。

2013～2014年，地方政府償債壓力較大，負有償還責任的債務餘額比重接近已發行債務的45%。財稅改革無疑將通過對地方政府償債能力的影響，對未來銀行貸款、融資平臺公司的壞賬率產生影響，繼而對金融系統和實體經濟造成一定的衝擊。

表8-52013年6月底地方政府性債務餘額未來償債情況 資料來源：國家審計署、民生證券研究院

當前，中國地方政府債務風險總體可控，但長期以來對於土地財政的高度依賴短期難以扭轉，依託地方政府融資平臺發行城投債、BT等缺乏有效約束的舉債模式，將逐步向依託發行市政債，徵收資源稅、環保稅、房產稅、編制和公開政府資產負債表等形式轉變，進行有效約束和規範。

第一，地方財政對土地出讓金的高度依賴和收支管理的不規範情況依然嚴重。1992年，國家對土地收入分成比例的收取辦法做了調整：土地出讓金總額的5%上繳中央財政；地方財政收取的土地出讓金比例，由各地方財政部門自行確定。根據國土部統計，2004年全國土地出讓金高達5894億元。2013年，地方政府土地出讓金收入高達4.1萬億元，不少城市的土地出讓收入佔到了本級財政的60%以上。2010年，11個市的674.81億元土地出讓收入（約佔徵收總額的20.1%）未按規定納入基金預算管理，違規變更土地出讓收入用於彌補部門經費、樓堂館所建設達56.91億元。

第二，地方政府依託融資平臺公司，以信託貸款、融資租賃、理財產品、BT、城投債等融資成本較高的形式，形成的債務規模巨大、違規融資問題嚴重。2012年年末，地方政府融資平臺貸款餘額9.3萬億元人民幣，超過2012年地方本級財政收入1.5倍。截至2013年6月底，全國共有約7170個融資平臺公司。2011～2012年，全國有6個省本級和7個省會城市本級通過信託貸款、融資租賃、售後回租和發行理財產品等方式融資1090.1億元；12個省會城市本級和1個省本級通過BT和墊資施工方式實施196個建設項日，形成政府性債務1060.18億元；3個省本級和3個省會城市本級的部分單位違規集資30.59億元，合計2180.87億元，佔這些地區兩年新舉借債務總額的15.82%；地方有關部門違規爲817.67億元債務提供擔保，部分單位以虛假或不合規抵押融資262.38億元；223家融資平臺公司2012年償債資金中，有54%來源於財政和舉借新債，有151家當期收入不足以償債。2013年6月底至2014年3月底，9個省本級爲償還到期債務舉借新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。BT融資年利率最高達20%，集資年利率最高達17.5%。

第三，新《預算法》、《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》和地方政府資產負債表，將有效約束和規範地方政府的融資行爲，繼而從根本上化解地方政府的債務風險。根據國務院批轉的發改委《關於2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》, “規範政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券爲主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能”。2012年中國城投債發行總規模爲8660億元，預計2014年，中國將允許10個省市作爲試點，嘗試自主發行市政債，自發自還。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了修改預算法的決定。新《預算法》通過了解決地方政府債務問題的路線圖，即在賦予地方適度舉債權的基礎上，通過建立規範化的地方政府財務狀況的反映和披露機制，向社會公開，引入監督、評估和預警，對地方債實施分類管理和規制，繼而達到加強地方政府債務管理，釐清政府和企業責任，防範財政風險的日標。

新《預算法》

新《預算法

》在“怎麼借、怎麼管、怎麼還”三個層面，對解決當前地方政府債務管理中存在的問題，具有里程碑的意義，具體而言：

1．以透明、規範的地方債逐步替代地方平臺融資模式，明顯降低地方政府面臨的期限錯配和由此帶來的流動性和違約風險，同時將大大提升地方債務融資的透明度；

2．新《預算法》明確要求地方政府公佈資產負債表，這將實質性地增加地方政府的財政透明度、約束地方政府過度舉債的衝動，有助於從源頭上控制地方政府的債務風險；

3．要求國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。

然而，落實新《預算法》，在如何處理隱性和或有負債、如何設計預警體制和責任追究制度、如何完善地方債評級體系、如何提高地方債市場的流動性、如何進行中長期的債務可持續性預測等方面依然面臨較大挑戰。

政府資產負債表

2011年，財政部國庫司印發了政府資產負債表試編指南，選定包括北京、浙江、江蘇、天津等在內的12個省級政府，政府資產負債表的試編工作正式啓動。2012年，試點擴大到23個省級政府，2014年要求全部省級政府啓動試編政府資產負債表。根據新《預算法》，包含公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算在內的全口徑預算在未來都將公開，前三本預算收入分別來自稅收、收費和政府性基金等國有資本經營收益。從2014年起，對國有資本經營預算調入一般公共預算的比例將逐步提高。

總體而言，政府資產負債表依然處於試編階段，全面公佈有待時日。主要問題在於：

1．如何界定地方政府資產負債表中應包括的資產、負債和國有企業範圍，才能同時滿足易於操作和利於補缺堵漏的雙重目標；

2．當前將涉及權責發生制信息使用合併、抵消的整合報表操作，離最終要設立的綜合財務報告制度還有一定距離；

3．已編報表中數據在反映真實情況的準確性和有效性方面，依然有待加強。如有實物對應的公路、鐵路、航道等基礎設施資產的數據長期缺乏，對沒有對應實物量的資產和負債的調查則需要更長時間。

2014年10月2日，國務院辦公廳發佈《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》，進一步明確了中央政府的不救助原則。通過賦予地方政府以發行政府債券的形式的適度舉債權限、建立違規融資的懲罰機制、舉債責任和違規挪用債務資金的追究機制、風險預警機制等措施，指明瞭中國未來化解地方政府債務風險的“開明渠、堵暗道”的總思路。

2．宏觀稅負。

“營改增”對降低企業的稅收負擔，將逐漸顯現在引導資源在行業間的優化配置方面有著積極的促進作用。逐步完善稅收的徵管體制和更加合理的央地事權劃分和收支責任制度，也有助於企業免受政府財政壓力增大時隨意增加稅費的侵擾。

2004～2013年，中國國內增值稅和營業稅佔稅收總收入比重持續略微下降，平均約佔全部稅收收入的45%。按照現有規劃，2016年“營改增”將在全國範圍內全面推行，佔近年來稅收總收入約15%的營業稅將全面停止徵收。根據試點方案，在現行增值稅17%和13%兩檔稅率的基礎上，新增設11%和6%兩檔低稅率。

“營改增”後，未達到增值稅起徵點的小規模納稅人，改革前後稅負基本保持不變；超過增值稅起徵額但未達到一般納稅人標準的小額納稅人，由於稅率和相關費用均下降，從而帶來總體稅負的降低；對一般納稅人而言，可能存在部分企業由於自身經營模式的特點或可抵扣項較少，“營改增”後實際稅負增加的情形。

2014年3月，財政部稅政司發佈的“營改增”試點運行基本情況顯示，截至2013年年底，“營改增”試點中一般納稅人50萬戶（佔18.5%）、小規模納稅人220萬戶（佔81.5%），交通運輸業近55萬戶（佔20%）、現代服務業超過215萬戶（佔80%），全國“營改增”在2012年和2013年分別減稅426億元和1400億元。

新增稅種（如房產稅、資源稅和環保稅等）帶來的稅收收入的增長能夠在多大程度上彌補營業稅停徵導致的稅收收入下降，與未來房產稅、資源稅和環保稅開徵的時點、力度和範圍不無關係，而這些因素又有賴於中國未來房地產行業對潛在經濟增長率的貢獻度、產業結構調整與增長方式轉變的實際進展。

微觀影響

1．消費稅。

消費稅改革主要在於三個方面：一是徵收環節的調整，即從生產端調整到零售端；二是徵收範圍的擴大，即將那些對資源、環境有壓力的商品（如電池）以及近兩年興起的奢侈品（如私人飛機、遊艇）等納入徵收範圍；三是稅收權限的調整，即劃歸爲地方稅種的同時賦予地方政府在制定稅率等方面較大的靈活性。根據改革方案，2014年下半年將實現徵收擴圍，2015年進行徵收環節的調整。

2013年，中國消費稅總額達8321億元，是中國的第四大稅種。徵收環節從生產端調整到零售端後，預期消費稅將出現較大增長，並有望成爲中國僅次於增值稅的第二大稅種。儘管徵收範圍會擴大，但主要稅源將依然是捲菸、酒、成品油、汽車四大類，新增奢侈品稅源帶來的稅收收入增長在短期內將比較有限。最後，消費稅稅收權限的調整，在彌補“營改增”後地方財力下降的同時，還可在一定程度上抑制地方政府的投資衝動。

此外，財稅改革中直接稅比重的提升通過降低低收入居民的實際稅負，增加居民的實際收入來促進消費，所得稅和財產稅比重的加大可降低間接稅對貧富差距“逆向調節”的負面影響，對縮小貧富差距、化解社會矛盾具有積極作用。

2．資源稅。

2007年，中國已經開始醞釀資源稅的相關改革，然而掣肘於當時的通脹壓力和金融危機影響，改革進程一再被擱置。2010年5月，中國石油、天然氣資源稅改革在新疆破冰試點，並於2011年全面實施；而作爲中國使用最廣的資源，政府在選擇煤炭稅改革的時機和制訂具體方案方面就顯得尤爲謹慎，直至最近才被重新提上日程。

中國的資源稅佔稅收總收入的比重長期保持較低水平，未來改革的重點在於通過清費立稅來建立和完善資源品價格的市場形成機制。2002年，中國的資源稅僅爲75億元，2013年達到1005億元，12年間增長了12倍之多，然而其佔稅收總收入的比重卻長期低於1%；與之形成鮮明對比的是資源稅之外的名日繁多的各種稅費項日，以煤炭行業爲例，日前中國涉煤稅費多達109項，其中包含21個稅種和88種收費項日，這無疑加重了企業負擔。

在當前國內

煤炭企業虧損面超過70%的情況下，近期出臺“清費立稅、確保不增加企業總體負擔”的煤炭資源稅改革方案，對整個行業而言無疑將是一大利好。2014年12月1日起，中國的煤炭資源稅將由現行的從量計徵改爲從價計徵，日前討論的稅率方案在2%～10%的區間內，具體由省級政府在規定幅度內確定。據估計，煤炭企業在從價計徵後，稅負將上升2～10倍，企業應對稅負增加的壓力很大程度上取決於清費立稅的進度和效果、行業總體產能過剩的程度及其與上下游產業的議價能力。

據悉，未來中國的資源稅改革將會擴圍至金屬原礦、非金屬原礦、水資源等。總體而言，資源稅改革在促進和完善資源品價格的市場形成機制的基礎上，不僅有利於理順中國能源生產和消耗環節中的稅收調節機制，而且有利於產業結構的轉型和通過利益補償的形式促進區域間的協調發展。

3．環保稅。

中國正在加快推進環境保護稅的研究和立法工作，“費改稅”將是未來發展的方向。根據國際經驗，環境稅費必須有精確簡單的稅基、實現穩定的收入和具有環境有效性。中國當前實施的排污收費制度始於2003年，僅包括排污、污水、垃圾處理等費用，主要來源在火力發電、化工、鋼鐵、造紙、水泥等行業。考慮到企業的承受能力，排污費徵收標準長期以來僅按照相當於測算成本的一半徵收，低於治理成本的排污費標準無法達到激勵企業降低排污的日的。

2013年年底，財政部、環保部等部門聯合起草的《環境保護稅法（送審稿）》提交至國務院。按照官方規劃，環境稅預期的日標是在“十二五”期間推出，時間緊迫。2014年9月，發改委、財政部和環保部聯合印發《關於調整排污費徵收標準等有關問題的通知》。

2015年1月1日，新環保法正式實施，日標包括：

將設置大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲污染等4個污染物稅日，並另設二氧化碳稅日；

稅率的設置將綜合考慮現行排污費收費標準、環境損害成本和實際治理成本、地區差異以及環境保護責權匹配等因素從量定額、分稅日設置幅度稅率，適度賦予地方政府規定稅率的自主權限，同時嚴格控制稅收減免；

2015年6月底前，污水類和廢氣類污染物排污費徵收標準將比現行的每污染當量0.7元和0.6元翻一番，並加大了對重金屬污染物徵收排污費的力度；

2016年年底前，國家重點監控企業要實現按自動監控數據覈定排污費。對排放污染物種類多、無組織排放且難以在線監控的企業，應按照環保部規定的物料衡算方法和監督性監測數據，嚴格覈定排污費。

當前中國環保稅立法推進困難，部門功能難以平衡和環境監測不足是兩大主要原因，有關稅基標準如何制定、稅率如何計算、稅負如何考慮行業和地區差異，國稅和地方稅如何分成等問題也有待儘快釐清。“費改稅”調整後，受影響最大的是火電、鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁、煤化工、造紙等產能過剩行業與污染“大戶”。

總之，稅制改革通過將各級地方政府稅收徵管行爲納入法治軌道來，減少了過度、不當保護與稅收優惠的泛濫，避免惡性競爭的同時，有利於形成一個更加統一、規範和公平的國內市場環境。地方政府在招商引資過程中，對於投資數額巨大、可能爲地方政府帶來高額財政貢獻的外資企業，甚至一些不符合國家和地方長期經濟發展規劃的高耗能、高污染企業給予各種名日繁多的直接、間接乃至隱形的稅收優惠和補貼政策都將成爲過去，從而使得“稅收窪地”的制度土壤不復存在。

資源稅和環保稅的出臺與改革將有利於產業結構調整和經濟轉型。資源稅和環保稅的徵收，短期內無疑將提升企業使用資源和污染排放過程中的成本，這一方面將迫使企業在激烈的國內外競爭中，更加註重研發投入，以及通過工藝改善降低生產運營成本的意願，有助於行業和經濟長期全要素生產率的提升；另一方面，對於傳統“高耗能、高污染、高排放”的“三高”項日的盲日投資，也將起到有效遏制的作用，一定程度上促進了從源頭化解週期性產能過剩的現象，降低了產業結構調整和經濟轉型的難度，也將有利於長期內經濟的可持續發展。

4．房產稅。

預期未來3～5年內，中國的房產稅將全面開徵，個人持有不動產的成本將顯著增加。長期以來，房產稅在中國房地產市場調控中工具化、功利性的考慮，使得其對中國財稅體制改革的重要性往往被人忽視。

一個比較重要的爭議在於房產稅的徵收對象。增量稅的作用更多體現在對抑制房地產市場上的“投資或投機性需求”方面，但由於在第一套房的認定、免稅面積等實際操作層面依然具有較大爭議和難度，容易誤傷傳統認爲的具有“住房剛性需求”的低收入階層，且增量稅受房地產市場走勢和宏觀經濟增速影響較大，因此短期性弊端較爲明顯；相比而言，存量稅在長期財政增收、調節收入分配方面，具有更加積極而重要的作用。

中國要建設現代市場經濟體系和不斷提升國家治理現代化水平，開徵房產稅是大勢所趨，當前的關鍵只是具體如何徵收的問題。全球170多個國家均對居民不動產徵稅，數據表明，日本、美國等發達經濟體由於徵收負擔相對較重的房地產稅，實際擁有或願意持有一套以上住房的居民比例比中國要低很多。早在2003年10月，中共十六屆三中全會提出開徵物業稅，後來“十一五”規劃和每年的經濟體制改革重點工作中，都提到將適時開徵物業稅。然而，直到2011年1月28日，上海、重慶才正式推出房產稅試點。

當前，全面徵收房產稅依然面臨以下三個方面的問題。

儘管上海、重慶的試點爲房產稅改革積累了一些必要的本土經驗，然而房產稅在具體立法基礎、徵收的範圍、力度、稅收用途，以及有關第一套房的認定標準、免稅面積的區域差異、是否考慮家庭主要收入來源、生活成本地區差異等具體操作層面的問題依然困擾著決策者。

當前中國房產稅徵稅能力有待增強。如何逐戶對所持有的房產進行估價、評議、協商、裁定，還得綜合考慮家庭收入來源、主要開支、財富轉移等狀況，建立一套全面、準確的信息系統所需要的專業人力、物力和時間成本，以及對財稅部門綜合管理能力所提出的要求均不可小覷。

房產稅的徵收需與稅費改革相配套。未來房產稅改革的方向應是把房地產從開發、交易、保有整個鏈條中各環節稅費全面整合到保有環節的稅收。據測算，日前開發、交易、保有共計有12項稅收和50多項費用（占房屋價格的約25%），協調難度和阻力可見一斑。

最後，房產稅在試點城市對調控房價、調節收入分配以及增加財政收入方面的作用，也依然存在一定的爭議。

（本章完）